Microsoft Word - 14.doc

Transcriere

1 20 DE ANI DE CODECIZIE EUROPEANA. EVOLUŢIE ŞI EVALUARE. 20 YEARS OF EUROPEAN CODECISION. EVOLUTION AND ASSESSMENT. Cristina CIORA 1 Cristina CIORA 11 Abstract: Pe data de 1 noiembrie 2013, procedura de codecizie va sărbători a 20-a aniversare. În 2013, anul european al cetățenilor, aniversarea procedurii care a consolidat legitimitatea democratică a instituțiilor europene și care, de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, a devenit procedura legislativă ordinară nu putea fi trecută cu vederea. În acest context, lucrarea încearcă să evidențieze principalele etape în dezvoltarea procedurii și de a evalua performanța acesteia de-a lungul anilor, prin selectarea unor indicatori cantitativi și calitativi. Cu un procent general aproximativ de 89% dosare încheiate, 10%, dosare caduce sau retrase și doar 0,5% dosare respinse, procedura de codecizie funcționează foarte bine. De la o legislatură la alta, timpul de decizie a fost în mod constant redus cu câștiguri ulterioare consistente în termeni de eficiență. Nici modificările tratatelor, nici extinderile nu au împiedicat buna funcționare a acesteia. Chiar mai mult, procedura a fost mai bine conectată la cetățenii europeni. Astfel, din punct de vedere sectorial, procedurile legislative au integrat nevoile concrete ale europenilor, cea mai activă comisie a Parlamentului European, din punctul de vedere al codeciziei fiind, de-a lungul anilor, Comisia pentru mediu, sănătate publică și siguranță alimentară urmată, la jumătatea legislaturii actuale, de Comisia pentru afaceri economice și monetare. Cuvinte cheie: procedura legislativă ordinară, codecizie, procesul decizional european Astract: On the 1st of November 2013, the codecision procedure will celebrate its 20th anniversary. In 2013, the European Year of Citizens, the celebration of the procedure which consolidated the democratic legitimacy of the European institutions and which, since the entry into force of the Lisbon Treaty, has become the ordinary legislative procedure could not be overlooked. In this context, the paper tries to highlight the main stages in the development of the procedure and to assess its performance over the years by selecting some quantitative and qualitative indicators. With an overall average percentage of 89% completed files, 10% lapsed or withdrawn files and only 0,5% rejected files, the codecision procedure has functioned very well. From one legislature to another, the decisional time has been constantly reduced with subsequent consistent gains in terms of efficiency. Neither the modifications of the treaties, nor the enlargements hindered its proper functioning. Even more, the procedure has been better connected to the European citizens. Thus, from a sectoral point of view, the legislative procedures have echoed the concrete needs of the Europeans, the most codecision active Committee of the European Parliament being, over the years, the Environment, Public Health and Food Safety Committee followed, at the mid-term of the present legislature, by the Economic and Monetary Affairs Committee. Key words: ordinary legislative procedure, codecision, decision-making process, European Parliament, Council of the European Union I. Consideraţii introductive 2013 este anul cetăţenilor europeni este şi anul în care, la 1 noiembrie se I. Introductory remarks 2013 is the European Year of Citizens is also the year when, on the 1 Doctorand, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative, Bucureşti, Romania. 11 Phd Candidate, National School of Political Studies and Public Administration, Bucharest, Romania. 201

2 vor împlini 20 de ani de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht şi a procedurii de codecizie. Procedura de codecizie menită a rezolva, iniţial, deficitul de legitimitate al procesului decizional european, a consacrat de-a lungul anilor puterea Parlamentului European în cadrul echilibrul interinstituţional, punându-l pe picior de egalitate cu Consiliul Uniunii Europene. Odată cu intrarea în vigoare, la 1 decembrie 2009, a Tratatului de la Lisabona, procedura de codecizie (COD) a devenit procedura legislativă ordinară (PLO) în temeiul căreia este adoptată majoritatea legislaţiei europene, ţinându-se cont şi de interesele cetăţenilor europeni reprezentaţi de europarlamentari. Ceea ce ne propunem în această lucrare, la ceas aniversar, este o trecere în revistă a principalelor momente care au marcat dezvoltarea COD/PLO şi o evaluare a funcţionării acesteia după aproape 20 de ani de la intrarea în vigoare. 1st of November, there will be celebrated 20 years since the entry into force of the Treaty of Maastricht and of the codecision procedure. The codecision procedure meant to initially solve the legitimacy deficit of the European decision-making process, has consolidated over the years the power of the European Parliament within the interinstitutional balance. After the entry into force, on the 1st of December 2009, of the Treaty of Lisbon, the codecision procedure (COD) has become the ordinary legislative procedure (OLP) according to which most of European legislation is adopted, whilst taking into account the interests of the European citizens represented by the Members of the European Parliament. On this anniversary occasion, the aim of this paper is to outline the key moments that have marked the development of COD/OLP and to assess its functioning almost 20 years after its entry into force. II. Delimitări terminologice II. Terminological clarifications Obiect politic neidentificat în termenii lui Jacques Delors, Uniunea europeană rămâne încă un obiect juridic neidentificat, deşi, cel puţin problema personalităţii juridice a Uniunii a fost rezolvată prin Tratatul de la Lisabona. Ezitările terminologice care au caracterizat în mod constant reforma instituţiilor comunitare, regăsindu-se şi în procesul decizional, nu sunt decât un indiciu în acest sens. Putem începe cu denumirea Tratatului de la Lisabona, care, deşi a reluat în mare parte conţinutul Tratatului constituţional, a fost reconceptualizat în dezbateri ca un tratat modificativ şi reformator şi nu ca o nouă Constituţie. Acelaşi lucru pare a se fi întâmplat şi în cazul procedurilor decizionale unde s-a evitat folosirea sintagmei de proceduri legislative în favoarea sintagmei de proceduri decizionale. Tratatul de la "Unidentified political object" in the words of Jacques Delors, the European Union is still a "legal unidentified object", although at least the issue of the legal personality of the Union has been settled by the Treaty of Lisbon. An indication in this regard are the terminological hesitations which have constantly characterized the reform of the European institutions and which can also be found in the decision-making. A first example thereof is the name of the Lisbon Treaty, which, although took over most of the content of the Constitutional Treaty, had been reconceptualized as a modifying treaty reform and not as new constitution. The same seems to have happened also with the decision-making procedures where the use of decisional procedures had been preferred to the wording of legislative procedures. The Treaty of Lisbon is one that 202

3 Lisabona este cel care a marcat o evolutie clară în acest sens, procedurile decizionale fiind desemnate, după natura lor, în proceduri legislative ordinare şi proceduri legislative speciale, cele din urmă înglobând procedurile care fac excepţie de la procedura standard care este codecizia. De asemenea, la art. 289 alin. (3) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), este stipulat clar că actele juridice adoptate prin procedură legislativă constituie acte legislative. Deşi, în literatura de specialitate, se face în mod constant referire la proceduri decizionale pentru a desemna generic un anumit tip de procedură în virtutea căreia este elaborat un act legislativ, trebuie menţionat şi un alt sens al procedurii. De exemplu, Unitatea de Codecizie din cadrul Serviciului Juridic al Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene se numea oficial Unitatea Proceduri Legislative în Codecizie, fiecare decizie în parte făcând obiectul unei proceduri legislative în codecizie. Astfel, putem vorbi de proceduri legislative în codecizie încheiate în timpul unei legislaturi sau în timpul unei Preşedinţii a Consiliului Uniunii Europene, subînţelegându-se că fiecare decizie luată în codecizie face obiectul unei anumite PLO/COD. III. Evoluţia procedurii de codecizie/procedurii legislative ordinare «Actul de naştere» al procedurii legislative ordinare, iniţial cunoscută doar ca procedura de codecizie, îl reprezintă Tratatul de la Maastricht pe fondul rezolvării deficitului democratic şi a întăririi legitimităţii democratice a UE. Astfel Parlamentul european (PE) a căpătat un drept de veto, un act normativ neputând fi adoptat decât cu acordul PE sau în cazul în care acesta nu se opune. Actul apare ca fiind comun ambelor instituţii fiind semnat de către preşedinţii acestora. showed a clear evolution in this respect, the decision-making procedures being designated, according to their nature, as ordinary legislative procedures and special legislative procedures, the latter encompassing the procedures which do not fall in the scope of the standard procedure, i. e. the co-decision. The art. 289 (3) of TFEU (Treaty on the Functioning of the European Union) also clearly stipulates that the legal acts adopted by legislative procedure shall constitute legislative acts. Although the literature makes constantly reference to the generic meaning of the decision-making procedures designating a specific type of procedure according to which a legislative act is adopted, there must also be mentioned another meaning of the procedure. For instance, the former Codecision Unit of the Legal Service of the General Secretariat of the EU Council used to be formally named Legislative Procedures in Codecision Unit, each decision making the object of a specific codecision legislative procedure. Therefore, we may speak of codecision legislative procedures completed during a term or during a Presidency of the EU Council and assume that every taken decision is subject to a certain COD/OLP. III. The Evolution of the Codecision / Ordinary Legislative Procedure "The birth" of the ordinary legislative procedure, initially known only as the codecision procedure is the Maastricht Treaty, on the background of solving the "democratic deficit" and of strengthening the democratic legitimacy of the European Union (EU). Thus, the European Parliament (EP) has acquired a right of veto, a bill couldn t be passed without its approval. The act appears to be common to both institutions, being signed by their Presidents. The primary source of inspiration for the codecision procedure had been, in fact, 203

4 Sursa primară de inspiraţie a procedurii de codecizie a fost, de fapt, proiectul de Uniune Europeană cunoscut sub numele de proiectul Spinelli adoptat de PE în februarie 1984 şi care propunea împărţirea egală a puterii legislative între Consiliu şi Adunarea parlamentară de la acea vreme 1. Prin Tratatul de la Maastricht, Parlamentul devenea co-legislator în doar 15 2 domenii de activitate comunitară (libera circulaţie a lucrătorilor, dreptul de stabilire, piaţa internă, cercetarea şi dezvoltarea, mediul, reţelele de transport, telecomunicaţiile, energia, sănătatea şi cultura, etc.) 3. Odată cu Tratatul de la Amsterdam, numărul domeniilor sub incidenţa co-deciziei a crescut considerabil la 38, oferind «un laborator pentru inovaţie şi schimbare instituţională (.) pentru a examina cum răspund instituţiile la o relaţie de interdependenţă» 4. Tratatul de la Nisa a extins câmpul de aplicare a procedurii de codecizie la alte 7 domenii : măsurile de stimulare pentru combaterea discriminării, cooperarea judiciară în materie civilă, măsuri specifice de sprijin în domeniul industrial, acţiuni în domeniul coeziunii economice şi sociale (în afară de fondurile structurale), statutul partidelor politice şi masuri legate de vize, azil şi imigrare 5. Prin intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, procedura de codecizie a devenit procedura legislativă ordinară aplicabilitatea sa aproape dublându-se la 85 6 de domenii 7. Practic, procedura de codecizie redenumită procedura legislativă ordinară, a intrat într-o nouă eră 8, devenind procedura standard pentru adoptarea legislaţiei la nivel european, iar Parlamentul European dobândeşte astfel un real statut de putere legislativă 9. Majoritatea noilor domenii care au trecut sub incidenţa procedurii legislative ordinare, vin de sub incidenţa procedurii de consultare, fiind vorba de domenii cheie de activitate. Există de asemenea noi domenii care intră sub incidenţa procedurii legislative ordinare care relevă de noi baze juridice the project of European Union known as the Spinelli project adopted by the EP in February 1984, which proposed equal sharing of legislative power between the Council and the Parliamentary Assembly of that time 13. After the entry into force of the Maastricht Treaty, the Parliament became co-legislator in only areas of Community activity (free movement of workers, establishment right, internal market, research and development, environment, transport networks, telecommunications, energy, health, culture, etc.) 15. Under the Treaty of Amsterdam, the number of areas under the co-decision increased significantly to 38, offering "a laboratory for innovation and institutional change (...) to examine how institutions respond to an interdependent relationship" 16. The Nice Treaty extended the scope of the codecision procedure to 7 more areas: stimulating measures to combat discrimination, judicial cooperation in civil matters, specific support measures for industry, actions in the economic and social cohesion area (apart from Structural Funds), the status of political parties and measures related to visas, asylum and immigration 17. With the entry into force of the Lisbon Treaty, the codecision procedure has become the ordinary legislative procedure, its applicability nearly doubling to domains 19. Basically, the codecision procedure renamed the ordinary legislative procedure, entered into a "new era" 20 becoming the standard procedure for the adoption of European legislation and, thus, the European Parliament acquired a "real status of legislative power" 21. Most of the new areas that came under the ordinary legislative procedure, had used to fall within the scope of the consultation procedure, being key areas of activity. There are also new areas falling under the scope of the ordinary legislative procedure which rely upon new legal bases introduced by the Lisbon Treaty such as: the European energy 204

5 introduse prin Tratatul de la Lisabona din care putem menţiona: politica energetică europeană (art. 194 TFUE), cooperarea administrativă (art. 197 TFUE), măsuri în domeniul prevenirii crimei (art. 84 TFUE), politica spaţială europeană (art. 189 TFUE), politica europeană a sportului (art. 165 TFUE), etc. Deşi modul de funcţionare a procedurii de codecizie nu a fost modificat în mod radical prin Tratatul de la Lisabona, putem face totuşi câteva observaţii. În primul rând, procedura art. 251 reglementată ca atare prin Tratatul de instituire a Comunităţii Europene (TCE), dar cunoscută, în general, sub sintagma de procedură de codecizie (termen care nu se regăseşte ca atare în TCE) a devenit oficial, denumită ca atare la art. 294 procedura legislativă ordinară. Astfel faimoasa procedură de codecizie reglementată prin tratate ca procedura articolului 251 TCE, devine procedura legislativă ordinară. În al doilea rând, aşa cum remarcă Francois Xavier-Priollaud şi David Siritzky 10, Tratatul de la Lisabona substituie avizului Parlamentului european din art. 251 TCE, o poziţie în primă lectură în art. 294 TFUE. Diferenţa de substanţă între aviz şi poziţie este evidentă, marcând o evoluţie calitativă din punctul de vedere al formulării rolului Parlamentului European în procedura de codecizie. Astfel poziţia în primă lectură a Parlamentului European are acelaşi prestigiu ca şi poziţia Consiliului UE în primă lectură. Ba mai mult, poziţia Parlamentului european în primă lectură subliniază clar preeminenţa Parlamentului European în faţa Consiliului, prima lectură a Parlamentului devansând prima lectură a Consiliului care se face pe baza primei poziţii a Parlamentului european. Unii autori vorbesc, în acest context, chiar de inscrierea principiului primei lecturi în faţa Parlamentului european în tratat 11. Tot în acelaşi sens, putem remarca şi faptul că «poziţia comună» a Consiliului devine pur şi simplu «poziţie». Totuşi, aceeasi autori sunt si cei care policy (art. 194 TFEU), the administrative cooperation (art. 197 TFEU), crime prevention measures (art. 84 TFEU), the European space policy (art. 189 TFEU), the European sport policy (art. 165 TFEU), etc.. Although the operation of the codecision procedure has not radically been changed by the Lisbon Treaty, we can still make a few observations. First of all, the procedure of art. 251 regulated as such by the Treaty Establishing the European Community (ECT), but generally known under the terms of codecision procedure (which terms cannot be found as such in ECT) has been officially named under art. 294 TFUE ordinary legislative procedure. Thus, the famous codecision procedure regulated by the treaties as the procedure of the 251 article of the ECT becomes the ordinary legislative procedure. Secondly, as noted by Francois-Xavier Priollaud and David Siritzky 22, the Lisbon Treaty replaces the opinion of the European Parliament provided under art. 251 ECT, with a "first reading position" under art. 294 TFEU. The substantive difference between "opinion" and "position" is evident, marking a qualitative evolution in terms of formulating the role of the Parliament in the co-decision procedure. Thereby, the position of the European Parliament at first reading has acquired the same prestige as the EU Council's position at first reading. Even more, the European Parliament's position at first reading clearly emphasizes the preeminence of the European Parliament over the Council, its first reading taking place before the reading of the EU Council which is based on the first position of the European Parliament. Some authors 23 even speak, in this context, of the codification by the Treaty of the principle of the first reading by the European Parliament. In the same context, we can also note the fact that the "common position" of the Council has simply become "position". However, the same authors are the ones 205

6 remarcă o egalitate imperfectă între Consiliu şi Parlament în cadrul procedurii de codecizie şi anume faptul că Parlamentul poate aproba poziţia Consiliului cu majoritatea voturilor exprimate, dar nu o poate respinge decât cu majoritatea membrilor săi. O altă noutate este codificată prin alin. 15 al art. 294 din TFUE prin adaptarea procedurii la cazurile speciale când prerogativa iniţiativei legislative nu aparţine Comisiei, ci unui grup de state membre sau la recomandarea Băncii Centrale Europene ori la solicitarea Curţii de Justiţie. I. Mod de lucru al COD/PLO Procedura legislativă ordinară este reglementată în detaliu la art. 294 din TFUE, fiind prezentat modul de funcţionare. În mod general, procedura de co-decizie cuprinde una, două sau trei lecturi, un text neputând fi adoptat fără acordul Parlamentului sau al Consiliului. De la intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam un acord poate fi obţinut într-una dintre cele trei lecturi, nemaifiind necesară parcurgerea tuturor celor trei etape. A treia lectură este precedată de un comitet de conciliere 12. Principalele diferenţe între prima si a doua lectură şi a treia lectură cu conciliere în cadrul Parlamentului european sunt sintetizate în tabelul de mai jos: who also notice "an imperfect equality" between the Council and the Parliament within the codecision procedure, i. e. that the Parliament may approve the Council's position with the majority of cast votes, but cannot reject it without the majority of its members. Another novelty codified under art. 294 par. 15 of TFEU provides the adaptation of the procedure to the particular cases when the prerogative of the legislative initiative does not belong to the Commission, but to a group of Member States, to the European Central Bank or to the European Court of Justice. II. COD/OLP Working method of the The Ordinary legislative procedure is regulated in detail under art. 294 TFEU presenting its functioning. In general, the codecision procedure comprises one, two or three readings, a text couldn t be adopted without the agreement of the Parliament or the Council. Since the entry into force of the Amsterdam Treaty, an agreement can be obtained in one of the three readings. It is no longer necessary to go through all three stages. The third reading is preceded by a conciliation committee 24. The main differences between the first and second readings and the third reading with conciliation are summarized in the table below: 206

7 Tabel Principalele diferenţe între prima/a doua lectură şi a treia lectură cu conciliere în cadrul Parlamentului European Sursă : Parlamentul European 2 Table - Main Differences between First/Second Reading and Third Reading with Conciliation in the European Parliament Source: European Parliament 3 2 Parlamentul european, Codecizia şi concilierea. Ghid privind activitatea de colegiferare a Parlamentului în temeiul Tratatului de la Lisabona, Bruxelles, ianuarie 2012, p. 17. (disponibil la adresa accesată la 21/04/2013) 207

8 În vederea eficientizării şi eficacităţii procesului decizional pentru a încuraja o decizie rapidă care să înglobeze în mod echitabil interesele tuturor instituţiilor implicate, COD/PLO este încadrată de diferite clauze de securizare decizională: varietatea instrumentelor implicate (actori, reguli procedurale, limite temporale, etc.), multiplicitatea actorilor implicaţi principali sau secundari (fiecare actor poate atrage atenţia în mod direct sau indirect asupra unui aspect prin feed-back-ul pe care îl dă asupra proiectului conducând astfel la reglarea unei anumite probleme apărută în timpul procedurii legislative ordinare), diferenţierea intereselor reprezentate de fiecare instituţie asigură reglarea optimă a politicii în curs de elaborare în funcţie de interesele fiecărei instituţii (ex. Comisia reprezintă interesul general al Uniunii, Consiliul reprezintă interesele statelor membre, Parlamentul european reprezintă interesele cetăţenilor europeni), etapizarea procedurii prin stabilirea a trei lecturi reglementează trei posibilităţi de reglare a intereselor satisfăcute sau nu prin politica în curs de creare prin actul legislativ, termenele legale (limitele temporale) instituite în faze diferite ale procedurii reglează eficienţa procesului legislativ de elaborare a politicilor împiedicând o prelungire la nesfârșit a procesului legislativ.(ex. dacă în cazul primei lecturi nu există nicio constrângere legată de termene,celelate lecturi sunt supuse unor termene stricte). regulile de vot din ce în ce mai stricte în avalul procedurii contribuie, de asemenea, la eficientizarea procesului decizional prin încurajarea ajungerii la un compromis cât mai repede posibil (ex. în In order to improve the effectiveness and efficiency of the decision-making process and to encourage a quick decision which equally incorporates the interests of all institutions, the COD/OLP is framed by different decisional safety clauses: the variety of the involved instruments (actors, procedural rules, deadlines, etc.), the multiplicity of primary or secondary involved actors (each actor can directly or indirectly draw attention to an aspect through the feed-back it gives on a proposal, thus leading to the adjustment of the problems occurred during the ordinary legislative procedure), the differentiation of the interests represented by each institution ensures the optimal adjustment of the policy in the making according to the interests of each institution (e.g. the Commission represents the general interest of the Union, the Council represents the interests of the Member States, the European Parliament represents the interests of European citizens), the phasing of the procedure by establishing three readings regulates three adjustment possibilities of the interests satisfied or not by the policy being created through the legislative act, the legal deadlines (time limits) set in different phases of the procedure adjust the efficiency of the legislative process creating a policy, thus preventing an endless extension of the legislative process (e.g. if in the first reading there is no deadline, the other readings are subject to strict deadlines), the voting rules becoming stricter and stricter downstream the procedure also contribute to render more efficient the decisionmaking by encouraging reaching a compromise as early as possible (e.g, in the first reading, the European Parliament may adopt amendments by simple majority, whereas during the second 3 European Parliament, Codecision and Conciliation. A Guide to how the Parliament co-legislates under the Treaty of Lisbon, Brussels, January 2012 p. 16. (available at accessed 21/04/2013) 208

9 cadrul primei lecturi, Parlamentul european poate adopta amendamente cu majoritate simplă, în timp ce în cadrul celei de-a doua lecturi este necesară majoritatea absolută) V. Evaluarea procedurii de codecizie/procedurii legislative ordinare V.1. Consideraţii preliminare «Nu tot ceea ce poate fi măsurat (...) contează; nu tot ceea ce contează poate fi (...) măsurat» spunea Albert Einstein 25. O analiză strict cantitativă sau strict calitativă a procedurii legislative ordinare ar fi incompletă, motiv pentru care preferăm o abordare cantitativă-calitativă/calitativăcantitativă cu preeminenţa, după caz, a unui aspect. Ca şi indicatori cantitativi, putem menţiona: numărul procedurilor încheiate în codecizie (pe legislaturi, pe ani, pe preşedinţii ale Consiliului UE, pe lecturi, etc.) şi timpul necesar pentru încheierea unei COD/PLO (în general sau pe lecturi). Ca şi indicatori calitativi putem menţiona: natura dosarelor (politice sau tehnice) sau calitatea legislaţiei adoptate (transversală sau sectorială). Din raţiuni care ţin de limitele acestei lucrări, ne vom limita doar la abordarea unor anumiţi indicatori. V.2. Abordare globală a COD/PLO La aproape 20 de ani de funcţionare, procedura legislativă ordinară pare a funcţiona foarte bine. Astfel, la data de 09/04/2013 figurau 1255 de COD/PLO încheiate, 305 proceduri în curs, 7 proceduri respinse şi 148 de proceduri caduce sau retrase 26. Practic, dintr-un total de 1410 proceduri, un procent de 89% au fost încheiate cu succes (1255), un procent aproximativ de 10% din proceduri au fost retrase sau caduce, în timp ce numărul procedurilor respinse se ridică la doar 0,5% din totalul procedurilor luate în considerare. Cu un procent de 89% din proceduri încheiate cu succes, putem afirma că, în mod global reading, the absolute majority is required). V. Assessment of the Codecision /Ordinary Legislative Procedure V.1. Preliminary Considerations "Everything that can be counted does not necessarily counts; everything that counts cannot necessarily be counted " said Albert Einstein 37. A purely quantitative or purely qualitative analysis of the ordinary legislative procedure would be incomplete, which is why we prefer a quantitative-qualitative/qualitative qualitative approach with the according preeminence of one aspect. As quantitative indicators, we can mention: the number of procedures completed in codecision (by legislatures, by years, by Presidencies of the EU Council, by readings, etc.) and the time necessary to complete a COD / OLP (in general or by readings). As qualitative indicators we may mention: the nature of files (political or technical) or the quality of passed legislation (transversal or sectoral). For reasons related to the limits of this paper, we will address only some of the above mentioned indicators. V.2. Global Approach of COD/OLP After almost 20 years of operation, the ordinary legislative procedure seems to work very well. Thus, as of 09/04/2013, there were 1255 completed COD/OLPs, 305 on-going procedures, 7 rejected procedures and 148 lapsed or withdrawn procedures 38. In fact, out of a total of 1410 procedures, around 89% have been successfully completed (1255), around 10% of the procedures have been lapsed or withdrawn, while the number of rejected procedure counts only 0, 5% of the considered procedures. With 89% successful procedures, we can say that, overall, the codecision/olp has been working very well. If the withdrawn or lapsed procedures represent clear indicators of decisional non- 209

10 procedura codeciziei/plo funcţionează foarte bine. Dacă procedurile retrase sau caduce reprezintă indicatori clari de non-performanţă decizională implicând nu doar costuri financiare, ci şi de competitivitate prin întârzierea punerii în aplicare a anumitor politici, nu acelaşi lucru îl putem afirma şi despre procedurile respinse. Astfel, în opinia noastră, procedurile respinse constituie excepţia de la regulă, motorul de căutare al OEIL afişând doar 7 proceduri respinse 27. Deşi, aparent, procedurile respinse pot reprezenta un indicator de neperformanţă decizională, numărul foarte scăzut al acestora pare a indica mai degrabă un sistem decizional eficient şi eficace ale cărui excepţii confirmă regula. Pe de altă parte, complexitatea dosarelor şi interesele cetăţenilor europeni nu pot fi cuantificate. Astfel, dacă intrarea în vigoare a anumitor acte ar fi avut efecte negative asupra cetăţenilor europeni reprezentaţi în PE, atunci respingerea acelor proceduri poate fi benefică şi, paradoxal, chiar un indicator de performanţă în sensul în care rolul Parlamentului european de a apăra interesele generale europene a fost îndeplinit cu succes. De exemplu, una dintre cele două proceduri respinse în cadrul celei de-a şasea legislaturi se referă la Directiva timpului de lucru, Parlamentul european neputând fi de acord, printre altele, cu măsurarea timpului de lucru per contract si nu per persoană care, în vremuri de criză, poate avea mai multe contracte de muncă. Este vorba de o protecţie a lucrătorilor europeni, un dosar cu o importanţă politică majoră, mai ales în contextul actualei crize economico-sociale. În ceea ce priveşte timpul mediu pentru adoptarea unei proceduri, acesta a cunoscut o evoluţie pozitivă prin diminuarea progresivă a acestuia de la o legislatură la alta. Astfel, dacă în timpul celei de-a cincea legislaturi ( ) timpul mediu ponderat pentru adoptarea unei decizii COD a fost de 23,3 luni, în timpul celei de-a şasea legislaturi ( ) acesta a fost de 21,7 luni, iar în performance, involving not only financial costs, but also competitiveness costs by delaying the implementation of certain policies, we cannot say the same about the rejected procedures. Thus, in our opinion, the rejected procedures constitute the exception to the rule, the search engine of the Legislative Observatory of the European Parliament (OEIL) displaying, following our researches, only 7 rejected procedures 39. Although apparently the rejected procedures can be an indicator of decisional nonperformance, their very low number seems to rather indicate an efficient and effective decision-making system whose exceptions prove the rule. On the other hand, the complexity of the files and the interests of the European citizens cannot be quantified. Thus, if the entry into force of certain legislative acts had had negative effects on the Europeans represented in the EP, then the rejection of those procedures could be beneficial and, paradoxically, even a performance indicator in the sense that the European Parliament's role to defend the general interests of the European citizens was successfully fulfilled. For instance, one of the two procedures rejected during the sixth legislature refers to the Working Time Directive, the European Parliament couldn t agree, among other things, the measurement of working time per contract and not per person who, in times of crisis, may have several work contracts. It is the protection of European workers which was at stake, a file of major political importance, especially on the background of the current economic and social crisis. As regards the average time for adopting a procedure, this has experienced a positive development by progressively reducing itself from one legislature to another. Thus, if during the fifth legislature ( ) the average weighted time of adoption for a COD decision was of 23.3 months, during the sixth legislature ( ) it was of 21.7 months, whereas during 210

11 timpul legislaturii actuale (2009-5/02/2013) a fost de 17,72 luni 28. În ceea ce priveşte cea mai lungă sau cea mai scurtă procedură, în timpul celei de-a şasea legislaturi ( ) de exemplu, cea mai scurtă procedură a durat 1,8 luni fiind încheiată în primă lectură, în timp ce cea mai lungă procedură a durat 159,4 luni, fiind încheiată în timpul celei de-a treia lecturi 29. Fără îndoială, procedurile cele mai scurte sunt cele care se referă la codificări, abrogări sau alinieri la comitologie, în timp ce procedurile cele mai lungi se referă la dosare complexe şi sensibile din punct de vedere politic. Cea mai veche procedură şi fără îndoială una dintre cele mai lungi, dacă nu cea mai lungă procedură, datează din anul /0046(COD)procedura sub care fusese depusă propunerea legislativă iniţial în anul 1985 fiind, fără îndoială, ulterior reconvertită în procedura de codecizie. În jargonul instituţional, există anumite dosare legislative poreclite «frumoasele din pădurea adormită» care apar ca urmare a unei prime lecturi nesupusă niciunui termen. Este fără îndoială şi cazul acestei proceduri finalizată în anul 2001, după aproape 16 ani, prin publicarea Directivei 2001/24/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 4 aprilie 2001 privind reorganizarea și lichidarea instituțiilor de credit. V.3. Abordare sectorială a COD/PLO Dosarele legislative încheiate de fiecare comisie parlamentară în parte reprezintă un barometru sectorial de exercitare eficace a democraţiei reprezentative în funcţie de interesele cetăţenilor europeni reprezentaţi. Cea mai prolifică comisie în timpul ultimelor trei legislaturi a fost Comisia pentru mediu, sănătate publică și siguranță alimentară (ENVI), aceasta dobândind de-a lungul anilor reputaţia de comisie mai verde decât Parlamentul ca întreg 30 prin diferenţele de poziţie între comisia competentă şi plenul PE. the current legislature (2009-5/02/2013) it has counted months 40. As regards the longest or the shortest procedure, during the sixth legislature ( ) for example, the shortest procedure lasted 1.8 months and was concluded at first reading, while the longest procedure lasted months, being completed during the third reading 41. Undoubtedly, the shortest procedures are those relating to codifications, repeals or comitology alignments, while the longest procedures relate to complex and politically sensitive files. The oldest procedure and without doubt one of the longest if not the longest goes back to The procedure 1985/0046 (COD) under which the legislative proposal had been originally submitted in 1985 was undoubtedly subsequently reconverted into codecision procedure. In the institutional jargon, there are certain legislative files nicknamed "sleeping beauties" stemming from the lack of any deadline within the first reading. It is undoubtedly also the case of this procedure completed almost 16 years later, in 2001, by the publication of the Directive 2001/24/EC of the European Parliament and of the Council of 4 April 2001 on the reorganisation and winding up of credit institutions OLP V.3. Sectoral approach of COD/ The legislative files concluded by each committee in part represent a sectoral barometer of effective exercise of representative democracy according to the interests of the represented European citizens. The most prolific parliamentary committee during the last three legislatures has been the Committee for Environment, Public Health and Food Safety (ENVI) which has gained over the years the reputation of a "committee greener" than the Parliament as a whole" 42 due to the differences between its positions and the EP s plenary. Thus, at the mid-term of the seventh 211

12 Astfel la jumătatea celei de-a şaptea legislaturi ( /2011) Comisia ENVI conducea pe primul loc ca dosare gestionate cu un procent de 15,2%, fiind urmată de Comisia pentru afaceri economice și monetare (ECON) cu 13% şi de Comisia pentru transport și turism (TRAN) cu 11,9% 31. Practic, faţă de legislatura anterioară, Comisia ECON a schimbat locul cu Comisia TRAN, lucru explicabil de măsurile necesare a fi luate pe fondul crizei economice si financiare. În timpul celei de-a şasea legislaturi ( ), Comisia ENVI a condus detaşat cu un procent de 20%, fiind urmată de comisia afaceri juridice (JURI) cu un procent de 18,3%, respectiv comisia TRAN cu 11, 4% şi comisia ECON cu 8,8% 32. Având în vedere că dintre cele de dosare încheiate de comisia JURI au fost dosare legislative de codificare, putem considera că locurile doi şi trei ale podiumului legislativ sectorial din a şasea legislatură au fost ocupate de comisiile TRAN şi ECON cu 52, respectiv 40 de dosare 35. În sfârşit, în timpul celei de-a cincea legislaturi ( ), Comisia ENVI a ocupat primul loc cu 117 dosare, urmată fiind de Comisia TRAN cu 72 de dosare şi Comisia Afaceri juridice (JURI) cu un număr de 48 de dosare încheiate 36. Performanţa comisiei ENVI se datorează, pe de o parte, consecinţelor dezastruoase pe care le-au avut, pentru opinia publică, crizele ce au marcat siguranţa alimentară şi sănătatea publică (ca de exemplu boala vacii nebune, scandalul mai recent al cărnii de cal, etc.), determinând o intensă activitate legislativă în aceste domenii şi, pe de altă parte, în special în ultimele două legislaturi, emergenţei temelor legate de mediu şi energie şi a necesităţii promovării unei Europe a proiectelor concrete, conceptualizată în momentul perioadei de reflecţie asupra viitorului Uniunii instituită ca urmare a referendumurilor negative din Franţa şi Olanda asupra Tratatului constituţional şi reconceptualizată mai recent ca Europă a rezultatelor. legislature ( /2011) the ENVI Committee was the leader as managed files with a percentage of 15.2%, followed by the Committee on Economic and Monetary Affairs (ECON) with 13% of the files and the Committee on Transport and Tourism (TRAN) with 11.9% of the files 43. Basically, unlike the previous term, the ECON Committee changed the place with the TRAN Committee, which is understandable because of the measures necessary to be taken in the context of the economic and financial crisis. During the sixth term ( ), the ENVI Committee clearly led with 20% of the concluded files, being followed by the Committee on Legal Affairs (JURI) with a percentage of 18.3%. the TRAN committee with 11.4% and the ECON committee with 8.8% 44. Given that of the files concluded by the JURI committee had been codifications, we may consider that the second and third places of the sectoral legislative podium during the sixth legislative term had been occupied by the TRAN and ECON committees with 52 and 40 files respectively 47. Finally, during the fifth legislature ( ), the ENVI Committee took the first place with 117 files, being followed by the TRAN Committee (72 files) and the JURI Committee (48 files) 48. The performance of the ENVI committee is due, on one hand, to the disastrous consequences which the crises that had marked the food safety and the public health (such as the mad cow disease, more recently the horse meat scandal) had on the public opinion, causing an intense legislative activity in these areas and, on the other hand, especially in the last two legislatures, to the emergence of environmental and energy issues and, thus, to the need of promoting a "Europe of concrete projects". Conceptualized during the period of reflection on the future of the Union established following the negative referenda on the Constitutional Treaty from France and Netherlands, the Europe of concrete projects has been subsequently reconceptualized as "Europe of results". 212

13 V.4. Abordare semestrială O altă analiză a evoluţiei procedurii COD/PLO poate fi făcută în funcţie de dosarele încheiate per Preşedinţie a Consiliului Uniunii Europene cu menţiunea că, în acest caz, din raţiuni politice care ţin de performanţa unei preşedinţii, sunt considerate ca fiind încheiate procedurile asupra cărora s-a ajuns la un acord. În figura de mai jos, întocmită pe baza datelor furnizate pe website-ul Consiliului UE putem evalua evoluţia COD/PLO de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam până la sfârşitul anului V.4. Semester approach Another analysis of the evolution of the COD/OLP can be made by taking into consideration the legislative files concluded per presidency of the Council of the EU (EU Council). In this case, it is worth mentioning the fact that, for political reasons relating to the performance of a presidency, the procedures are considered to be concluded when there is a reached agreement upon. In the figure below, drawn up by us on the basis of data provided on the website of the EU Council, we can assess the evolution of COD/OLP after the entry into force of the Amsterdam Treaty until the end of Figură - Dosare COD/PLO încheiate per preşedinţie a Consiliului UE în perioada iulie 1999 decembrie Grafic creat de noi pe baza datelor disponibile pe website-ul Consiliului UE la adresa accesată la 17/04/

14 Figure - COD/OLP files concluded per Presidency of the EU Council during July December În primul rând, observăm faptul că intrările în vigoare ale Tratatului de la Nisa la 1 februarie 2003, respectiv a Tratatului de la Lisabona la 1 decembrie 2009 nu au fost urmate de creşteri spectaculoase ale activităţii legislative COD/PLO ca urmare a extinderii domeniilor de aplicabilitate. Dacă în anul 2003 putem observa o uşoară creştere a dosarelor COD încheiate faţă de anul 2002, activitatea legislativă per preşedinţie înainte de anul 2009 pare a fi fost mult mai intensă decât după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona. Scăderea activităţii legislative în al doilea semestru al anului 2004 şi al anului 2009 nu este decât o consecinţă naturală a alegerilor europarlamentare şi, respectiv, a sfârşitului unei legislaturi şi a începutului altei legislaturi, perioadă în care activitatea de partea Parlamentului european a fost redusă la minimum. Pe de altă parte, apropierea de sfârşit a Comisiei Romano Prodi ( ) şi a Comisiei Barroso I ( ) au împiedicat Comisia să aibă inițiative legislative majore pe final de mandat. Mai mult, preşedinţiile Consiliului UE din a doua First of all, we may note that the entry into force of the Treaty of Nice on the 1st of February 2003 and of the Treaty of Lisbon on the 1st of December 2009 had not been followed by dramatic increases in the legislative activity in COD/OLP following the extension of its scope. If, in 2003, we may see a slight increase in the COD files concluded by comparison to the previous year, the legislative activity per Presidency before 2009 seems to have been more intense than after the entry into force of the Lisbon Treaty. The downturn of the legislative activity during the second semester of 2004 and 2009 was only a natural consequence of the European elections, the end of a legislature and the beginning of another legislature, during which the activity of the European Parliament had been reduced to minimum. On the other hand, the end of the Prodi Commission ( ) and of the Barroso I Commission ( ) prevented the Commission from adopting final major legislative initiatives at the end of the term. Moreover, the EU Council s presidencies in the second half of the year are generally 5 Own figure drawn up on the basis of data provided on the website of the EU Council ( 17/04/2013) accessed 214

15 parte a anului sunt, în general, mai scurte din cauza vacanţelor din lunile august şi decembrie şi, implicit, predispuse la adoptarea unui număr mai mic de COD/PLO. Creşterea semnificativă a dosarelor COD/PLO adoptate în primul semestru al anului 2004 la 74 sub preşedinţie irlandeză urmată de o scădere bruscă la doar 7 dosare adoptate sub preşedinţie olandeză este consecinţa marii extinderi de la 1 mai Teama vechilor state membre de un eventual blocaj instituţional ca urmare a impactului extinderii UE la 10 noi state a acţionat ca un vector foarte puternic de eficientizare a procesului decizional. Din punct de vedere al performanţei preşedinţiilor Consiliului UE, la o primă evaluare, primul loc se împarte între Irlanda (2004) şi Slovenia (2008) cu câte 74 de dosare COD, urmate de Franţa (2008) cu 73 de dosare COD, Finlanda (2006) cu 63 de dosare şi Germania (2007) cu 62 de dosare. Pe de altă parte, dacă luăm considerare dosarele în codecizie de codificare încheiate, de obicei, în prima lectură, podiumul celor mai bune preşedinţii ale Consiliului s-ar schimba. Astfel 15 dosare din cele 74 încheiate de preşedinţia slovenă au fost codificări fără a necesita negocieri laborioase din partea instituţiilor, iar 16 dosare din cele 63 ale preşedinţiei finlandeze sunt de codificare. Mai mult, numărul mare de dosare încheiate în primul semestru al anului 2004 sub preşedinţie irlandeză nu este o consecinţă a performanţei acesteia, ci a fost determinată de perspectiv extinderii de la 1 mai În acest caz, se detaşează ca preşedinţii performante ale Consiliului UE: Franţa (2008) şi Germania (2007). Acestea sunt considerate preşedinţii puternice ale Consiliului UE prin resursele umane, materiale şi tehnocratice superioare avute la dispoziţie, iar numărul mare al dosarelor legislative încheiate în codecizie nu sunt decât un semn al performanţei acestora. De asemenea, nu trebuie uitată intrarea în vigoarea a președințiilor în echipă odată cu preşedinţia germană a Consiliului Uniunii shorter due to holidays in August and December and, thus, prones to adopt a smaller number of COD/OLPs. The significant increase of COD files (74) adopted in the first half of 2004 under Irish Presidency followed by a sharp decline to only 7 files adopted under Dutch Presidency was the consequence of the big enlargement on the 1st of May The old Member States fear of a potential institutional blockage due to the impact of the EU enlargement to 10 new Members States, had acted as a very powerful vector for an efficient decision-making. In terms of performance of the EU Council s presidencies, at first evaluation, the first place is shared between Ireland (2004) and Slovenia (2008) with 74 concluded COD files each, followed by France (2008) with 73 COD files, Finland ( 2006) with 63 files and Germany (2007) with 62 files. On the other hand, if we consider the codifications files concluded under codecision usually during the first reading, the podium of the best EU Council s presidencies would change. Thus, 15 out of the 74 legislative files concluded by the Slovenian Presidency were codifications without requiring laborious negotiations by the institutions, whereas 16 out of the 63 files concluded under the Finnish Presidency were codifications. Moreover, the large number of procedures concluded in the first half of 2004 under the Irish presidency was not a consequence of its performance, but was driven by the prospect of enlargement on the 1st of May In this case, France (2008) and Germany (2007) take the lead as performant Presidencies of the EU s Council. They are traditionally considered strong Presidencies of the EU s Council relying on superior human, material and technocratic resources at their disposal and the high number of the legislative procedures concluded in codecision is only a sign of their performance. At the same, there should not be overlooked the entry into force, in 2007, under German Presidency of the Council of the EU, of the team presidencies 215

16 Europene în 2007, asigurând practic o coerenţă legislativă pe un termen mai lung faţă de cele 6 luni aferente unei Preşedinţii semestriale. VI. Evoluţii viitoare La aproape 20 de ani de la intrarea sa în vigoare, procedura de codecizie şi-a demonstrat eficienţa şi eficacitatea prin extinderea domeniilor sale de aplicabilitate, creşterea procedurilor încheiate în primă lectură, scăderea timpului decizional, dar mai ales internalizarea intereselor concrete ale cetăţenilor europeni prin elaborarea de politici pertinente pentru aceştia. Totuşi, într-o lume în care transparenţa este vitală pentru cultura parlamentară şi responsabilizarea decidenţilor, majoritatea negocierilor şi înţelegerilor din cadrul COD/PLO au loc în cadrul unor structuri necunoscute publicului larg trilogurile - care, deşi folosite încă de la jumătatea anului 1995 încă nu şi-au găsit actul normativ care să le reglementeze în mod adecvat, ele fiind menţionate doar în anul 2007 în Declaraţia comună privind aspectele practice în cadrul procedurii de co-decizie, adoptată în iunie Sperăm că, pe viitor, decidenţii europeni vor avea curajul să reglementeze trilogurile în tratate pe măsura importanţei jucate în eficientizarea procedurii de codecizie/plo de aproape 13 ani. Bibliografie: Costa, O., Saint Martin, F., Le Parlement européen, La Documentation Française, Paris, Parlamentul european, Conciliere si Codecizie. Ghid privind activitatea de colegiferare a Parlamentului, Bruxelles, iulie Dehousse, F., The Reform of the EU Courts. The Need of a Management Approach, Egmont Paper 53, Academia Press, Bruxelles, system, practically ensuring a legislative coherence on a longer term than that of a sixmonth rotating presidency. VI. Outlook for the future Almost 20 years after its entry into force, the codecision procedure has proved its efficiency and effectiveness, materialized through the constant broadening of its scope, the increased number of the procedures completed during the first reading, the reduced time of adoption and especially through the concrete internalization of European citizens interests in the making of policies relevant to them. However, in a world where transparency is vital for the parliamentary culture and accountability of the decision-makers, most of the negotiations and agreements on the COD/OLPs take place within some structures unknown to the public, i.e. the trialogues, which, although used since the mid of 1995s, have not found yet an appropriate place in a relevant normative act. They have been mentioned only in a Joint Declaration on practical arrangements for the codecision procedure adopted in June We strongly hope that, in the near future, the European decision- makers will have the courage to regulate the trilogues in the European treaties according to the importance played in the efficiency of the COD/OLP for almost 13 years. References: Costa, O., Saint Martin, F., Le Parlement européen, La Documentation Française, Paris, Parlamentul european, Conciliere si Codecizie. Ghid privind activitatea de colegiferare a Parlamentului, Bruxelles, iulie Dehousse, F., The Reform of the EU Courts. The Need of a Management Approach, Egmont Paper 53, Academia Press, Brussels, ( 216