Biroul Permanent al Parlamentului Republicii Moldova În conformitate cu prevederile art.73 din Constituția Republicii Moldova și art. 47 din Regulamentul Parlamentului, se înaintează cu titlu de inițiativă legislativă proiectul de lege pentru modificarea și completarea unor acte legislative. Anex : 1. Proiectul de lege 2. Nota informativă Deputat în Parlament
Proiect PARLAMENTUL REPUBLICII MOLDOVA LEGE pentru modificarea și completarea unor acte legislative Parlamentul adoptă prezenta lege organică. Art.I. Legea nr. 768-XIV din 2 februarie 2000 privind statutul alesului local (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2000, nr. 34, art. 231), cu modificările ulterioare, se modifică și completează după cum urmează: 1. La articolul 3, alineatul (2) va avea următorul cuprins: (2) În exercitarea mandatului, aleşii locali se află în serviciul colectivităţii locale şi sunt responsabili în faţa acesteia. 2. La articolul 4, alineatul (1) se abrogă. 3. Articolul 5: alineatul (2) se completează cu litera c 4 ) cu următorul cuprins: c 4 ) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al altei organizaţii social-politice pe a cărei listă a fost ales; ; alineatul (3) se completează în final cu textul: În cazul prevăzut la alin. (2) lit. c 4 ) din prezentul articol, mandatul consilierului se ridică de către Comisia Electorală Centrală urmare a demersului scris al partidului sau al altei organizaţii social-politice pe a cărei listă consilierul respectiv a fost ales, la care se anexează actele care confirmă pierderea calităţii de membru. ; alineatul (4) se completează cu litera a 4 ) cu următorul cuprins: 2
a 4 ) pierderea, urmare a demisiei, a calităţii de membru al partidului politic sau al altei organizaţii social-politice din partea căruia a fost desemnat; ; se completează cu alineatul (4 1 ) cu următorul cuprins: (4 1 ) În cazurile prevăzute la alin.(4) lit. a 4 ) din prezentul articol, mandatul primarului se ridică de către Comisia Electorală Centrală urmare a demersului scris al partidului sau al altei organizaţii social-politice care l-a desemnat în calitate de candidat la alegeri, la care se anexează în copie cererea de demisie din partidul sau organizația social-politică respectivă. alineatul (5) se completează cu litera a 4 ) cu următorul cuprins: a 4 ) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al altei organizaţii social-politice pe a cărei listă a fost ales; ; se completează cu alineatul (5 1 ) cu următorul cuprins: (5 1 ) În cazurile prevăzute la alin.(5) lit. a 4 ) din prezentul articol, mandatul se ridică de către Comisia Electorală Centrală urmare a demersului scris al partidului sau al altei organizaţii social-politice pe a cărei listă a fost ales în calitate de consilier președintele/vicepreședintele raionului sau viceprimarul, la care se anexează actele care confirmă pierderea calităţii de membru. Art.II. Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2007, nr. 32 35, art. 116), cu modificările ulterioare, se completează după cum urmează: 1. La articolul 24, alineatul (1) se completează cu litera j) cu următorul cuprins: j) pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al altei organizaţii socialpolitice pe a cărei listă a fost ales;. 2. La articolul 28, alineatul (2) se completează cu litera d 4 ) cu următorul cuprins: d 4 ) pierderea, urmare a demisiei, a calităţii de membru al partidului politic sau al altei organizaţii social-politice din partea căruia a fost desemnat; 3
Art.III. Articolul 13 alineatul (1) litera g) din Legea nr. 294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2008, nr. 42 44, art. 119), cu modificările ulterioare, se completează în final cu textul: în cazul în care sancțiunea disciplinară are ca efect pierderea calităţii de membru al partidului politic organul corespunzător în care sancțiunea poate fi contestată (comisie de apel sau o altă denumire potrivit statutului partidului), care să asigure dreptul la opinie, dreptul la apărare, precum și proceduri echitabile de luare a deciziei pe marginea contestației membrului de partid;. Preşedintele Parlamentului 4
NOT INFORMATIV la proiectul legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative I. Esența proiectului Proiectul legii pentru modificarea și completarea unor acte legislative a fost elaborat în vederea combaterii fenomenului traseismului politic în rândul aleșilor locali. Proiectul propune ca aleșii locali care au obținut mandatele pe listele partidelor politice să le piardă în cazul în care își schimbă apartenența politică. II. Circumstanțele care au impus elaborarea proiectului Fenomenul traseismului politic 1, atât în rândul parlamentarilor, cât și a aleșilor locali, este larg răspândit în Republica Moldova. Chiar în cazul actualului Parlament al țării, Partidul Democrat, deși a obținut la alegerile parlamentare din 30 noiembrie 2014 în jur de 15,8 % de voturi, adjudecându-și 19 mandate 2, deține la momentul de față, în mod oficial, 34 de mandate. Astfel de fenomene s-au întâmplat și în trecut, în special în perioada guvernării comuniste, însă în Parlamentul ales la 30 noiembrie 2014 acest fenomen a atins cote maxime. Cu toate acestea, impunerea, pe cale legislativă, a unor măsuri împotriva traseismului politic al parlamentarilor este problematică, întrucât riscă să contravină art.68 al Constituției (principiul interdicției mandatului imperativ) așa cum acesta a fost interpretat de Curtea Constituțională prin Hotărârea nr.8/2012, dar și standardelor generale ale Comisiei de la Veneția 3. 1 Conform criteriilor Coaliției pentru un Parlament Curat din România (http://revista22online.ro/1298/.html), traseismul politic reprezintă schimbarea de către un politician a mai mult de două partide. 2 http://www.e-democracy.md/elections/parliamentary/2014/results/. 3 Conform Raportului Comisiei de la Veneţia CDL-AD 9 privind mandatul imperativ şi alte practici similare (http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=cdl-ad(2009)027-e), pierderea mandatului de parlamentar din cauza părăsirii partidului reprezintă o încălcare a principiului nulității mandatului imperativ. Cu toate acestea, unele state au încercat iar, pe alocuri, au și reușit să impună prin legislație asemenea prevederi: de exemplu, Serbia, Nigeria, Nepal, Fiji, Bangladesh, Pakistan, India, Africa de Sud, Malawi, Tanzania, Ghana, Uganda, Zambia, Nicaragua și Ucraina a se vedea Raportul Comisiei de la Veneţia CDL-AD 9 privind mandatul imperativ şi alte practici similare, pag. -14). 5
Traseismul politic în rândul aleșilor locali a fost, de asemenea, perpetuat de-a lungul timpului, atingându-și apogeul în ultima perioadă anii 2016-2017. Conform unei investigații jurnalistice recente 4, în urma alegerilor locale din iunie 2015, candidaţii Partidului Democrat au obţinut victoria în 287 de localităţi; între timp, numărul primarilor Partidului Democrat, conform site-ului formaţiunii, a ajuns la aproape 400, Partidul Democrat reuşind să atragă peste 100 de primari independenţi sau de la alte partide, în special de la Partidul Liberal Democrat. Drept rezultat, în prezent, aproape jumătate din cei 898 de primari din R. Moldova sunt afiliaţi Partidului Democrat. O situație cel puțin similară se atestă și în cazul consilierilor locali și raionali: de exemplu, chiar dacă Partidul Democrat a obținut puțin peste 17 % din voturile în consiliile raionale, la moment acesta deține majoritatea în aproape toate consiliile raionale. Un asemenea fenomen, în primul rând, conduce la pierderea legitimității unei guvernări, fie ea de nivel central sau local/raional. Or, legitimitatea constituie principiul potrivit căruia un sistem de guvernare, o putere politică, se exercită pe baza unui drept conferit de guvernați, adică de cetățeni, prin urmare, câtă vreme această putere nu emană de la cetățeni, suntem în prezența unei guvernări ilegitime. Părăsirea de către un ales local a partidului pe a cărui listă a candidat şi a fost ales are drept consecință modificarea configuraţiei politice la nivelul structurii alese, ajungându-se, astfel, la denaturarea votului exprimat de cetăţeni. De asemenea, chiar dacă sunt votați și în funcție de calitățile și meritele sale personale, aleșii locali consilieri sau primari nu candidează ca independenți, ci pe listele unui partid, asumându-și, prin aceasta, partidul și programul politic al acelui partid. Votul pentru un ales local nu reprezintă opțiunea exclusivă a electoratului pentru persoana acelui candidat, ci și opțiunea pentru partidul și pentru programul politic al partidului care susține acel candidat; calitatea persoanei ar conta în mod exclusiv numai dacă acesta ar candida independent, iar nu pe listele sau fiind desemnat de către un partid. 4 https://www.zdg.md/editia-print/politic/de-ce-migreaza-primarii. 6
Prin urmare, în măsura în care alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales, acesta nu mai întruneşte condiţiile de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat, iar, pe cale de consecință, nu se mai justifică menţinerea acestuia în funcţia publică. De aceea, se impun măsuri concrete pentru prevenirea migraţiei politice a aleşilor locali de la un partid politic la altul, în vederea asigurării unei stabilităţi în cadrul administraţiei publice locale care să exprime configuraţia politică aşa cum aceasta a rezultat din voinţa electoratului. III. Prevederile proiectului Proiectul vine să amendeze 3 acte legislative: Legea nr. 768-XIV din 2 februarie 2000 privind statutul alesului local, Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administraţia publică locală și Legea nr. 294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice. Prin art.i din proiect, se propun amendamente la Legea nr. 768-XIV din 2 februarie 2000 privind statutul alesului local. În primul rând, se propune abrogarea alineatului (1) al art.4 referitor la nulitatea mandatului imperativ al aleșilor locali. Or, această formulă la moment comportă, parțial, un caracter declarativ, întrucât permite revocarea mandatelor primarilor prin referendum, însăși revocarea fiind, conform standardelor Comisiei de la Veneția, un concept legat de mandatul imperativ, atât conceptual, cît și istoric 5. De asemenea, se propune expunerea într-o altă redacție a art.3 alin.(2), astfel încât aleşii locali nu doar să se afle în serviciul colectivităţii locale, ci și să fie responsabili în faţa acesteia. În continuare, se propun mai multe completări la art.5 din Legea nr.768-xiv din 2 februarie 2000 privind statutul alesului local. Astfel, alineatul (2) se completează cu o 5 Pct.3.1 din Raportul Comisiei de la Veneţia CDL-AD 9 privind mandatul imperativ şi alte practici similare http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=cdl-ad(2009)027-e. 7
nouă literă, litera c 4 ), care prescrie, ca temei suplimentar de încetare a mandatului consilierului, pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al altei organizaţii social-politice pe a cărei listă a fost ales. Completarea alineatului (3) este necesară în vederea stabilirii mecanismului de constatare a încetării mandatului consilierului care și-a pierdut calitatea de membru al partidului pe listele căruia a ajuns în consiliu. În astfel de cazuri, se propune ca mandatul consilierului să fie ridicat de către Comisia Electorală Centrală urmare a demersului scris al partidului sau al altei organizaţii social-politice pe a cărei listă consilierul respectiv a fost ales, la care să se anexeze actele care confirmă pierderea calităţii de membru (decizia forului statutar corespunzător cu privire la excluderea din partid, cererea de demisie etc.). Completarea alin.(4) se referă la încetarea mandatului primarului care a demisionat din partidul care l-a desemnat candidat la alegerile locale. Spre deosebire de consilieri, în raport cu care sancţiunea ridicării mandatului survine indiferent de modalitatea în care se pierde calitatea de membru de partid demisie sau excludere, în cazul primarului, dat fiind faptul alegerii sale în cadrul unui scrutin majoritar pe circumscripție uninominală, pierderea mandatului decurge doar în cazul demisionării din partidul care l-a desemnat candidat în alegeri. Ca și în cazul consilierului, mandatul primarului se propune de a fi ridicat de către Comisia Electorală Centrală urmare a demersului scris al partidului sau al altei organizaţii social-politice care l-a desemnat în calitate de candidat la alegeri, la care se anexează în copie cererea de demisie din partidul sau organizația social-politică respectivă. În acest sens vine completarea articolului 5 cu alineatul (4 1 ). Completarea alineatului (5) cu litera a 4 ) privește cazul președintelui/vicepreședintelui raionului sau cel al viceprimarului, care vor pierde calitatea de membru al partidului politic sau al altei organizaţii social-politice pe a cărei listă au fost aleși. Ca și în celelalte cazuri, se propune ca ridicarea mandatului să se realizeze de către Comisia Electorală Centrală urmare a demersului scris al partidului sau 8
al altei organizaţii social-politice pe a cărei listă a fost ales în calitate de consilier președintele/vicepreședintele raionului sau viceprimarul, la care se anexează actele care confirmă pierderea calităţii de membru, în acest sens fiind completarea articolului 5 cu alineatul (5 1 ). Întrucât, potrivit legii, în calitate de vicepreședinte al raionului și ca viceprimar poate fi aleasă orice persoană, fără a condiționa deținerea calității de consilier rational sau local, proiectul va avea repercursiuni doar asupra acelor vicepreședinți de raioane și viceprimari care au obținut, anterior alegerii lor în aceste demnități, mandate de consilieri în consiliile respective. Este de menționat, de asemenea, că proiectul de lege se răsfrânge doar asupra aleșilor locali care au fost desemnați de către partide, neavând nici o interferență față de aleșii locali care au candidat și au obținut mandate ca independenți. Articolul II din proiectul legii reia, în fond, cele cuprinse în art.i, astfel încât cadrul legislativ aferent statutului aleșilor locali să fie concordant. Prin art.iii din proiect, de rând cu amendarea legislației aferente statutului aleșilor locali, se propune amendarea Legii privind partidele politice prin care statutele acestora să prevadă, în mod obligatoriu, o procedură de contestare a deciziilor forurilor statutare ale partidelor politice cu privire la excluderea din partid, prin care să se asigure, în primul rând membrului de partid ce urmeză a fi exclus, dreptul la opinie și dreptul de a se apăra. Or, de vreme ce, conform proiectului, excluderea din partid va avea efecte concrete asupra mandatului aleșilor locali, constând în încetarea acestuia, este nevoie de existența, în interiorul partidului, a unor reguli care să-i asigure membrului nemulțumit de o decizie a partidului dreptul de a-și susține în mod efectiv și eficient cauza. De altfel, respectarea prevederilor statutare poate fi analizată numai de organele specifice ale partidului, acestea fiind singurele care pot aprecia, în funcție de ideologia partidului, în ce măsură comportamentul membrilor acestuia este compatibil sau nu cu normele statutare și dacă acest comportament este conform cu modalitățile specifice de 9
acțiune agreate de fiecare partid și de fiecare dintre membrii acestuia. Or, decizia înscrierii într-un anumit partid are la bază exclusiv convingerea intimă a fiecăruia dintre membri cu privire la aceea că politica promovată de respectivul partid constituie cea mai inspirată și mai eficientă modalitate de acțiune în viața socială și politică a țării, odată cu dobândirea calității de membru de partid cetățeanul asumându-și inclusiv obligația statutară de a respecta disciplina internă a partidului. O concepție legislativă asemănătoare există în Germania, unde Legea privind partidele politice (Parteiengesetz) prevede, la art.10 paragraful 5, că instanța de arbitraj competentă în conformitate cu codul de procedură arbitrală decide cu privire la excluderea din partid, dreptul de apel la o instanță de arbitraj superioară fiind garantat. De asemenea, conform art.14 paragraful 1 din aceeași lege germană, partidul și cele mai înalte organizații regionale ale acestuia instituie instanțe de arbitraj pentru a soluționa disputele dintre partid sau o organizație regională și membrii acestuia, problema dedusă judecății acestora rămânând în competența instanțelor arbitrale ale partidului. IV. Constituționalitatea și oportunitatea proiectului Măsurile promovate prin respectivul proiect de lege decurg expres din prevederile art.41 alin.(1) teza a doua a Legii Supreme, potrivit cărora partidele politice [ ] contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor [ ]. Or, comunitatea locală, fie ea sătească, orășenească sau raională, acordă votul său unei persoane pentru ca aceasta din urmă să exercite o funcţie publică la nivelul administraţiei locale cu luarea în considerație a programului politic al partidului din rândurile căruia face parte la momentul alegerii şi pe care această persoana urmează să îl promoveze pe perioada mandatului său de ales local; în condițiile în care alesul local nu mai este membru al partidului pe listele căruia a fost ales, înseamnă că nu mai întruneşte condiţiile de reprezentativitate şi legitimitate necesare îndeplinirii programului politic pentru care alegătorii au optat, astfel că nu mai este justificată menţinerea sa în funcţia publică. A 10
accepta, de exemplu, ca un consilier local care, în timpul exercitării mandatului, părăseşte partidul pe a cărui listă a fost ales, să-şi păstreze în continuare statutul de ales local, echivalează, de facto, cu modificarea configuraţiei politice a consiliului local, stabilită ca urmare a votului exprimat de cetăţenii din localitatea respectivă. De asemenea, păstrarea calităţii de consilier în ipoteza în care acesta nu mai aparţine partidului pe lista căruia a fost iniţial ales ar echivala cu convertirea respectivului mandat într-un mandat de independent sau aparţinând, eventual, altui partid politic în care consilierul s-a înscris ulterior, fapt care, bineînțeles, nu mai corespunde voinţei iniţiale a electoratului. Spre deosebire de parlamentari, în raport cu care subzistă dispozițiile art.68 alin.(2) din Constituție (potrivit căruia Orice mandat imperativ este nul ), aleșilor locali nu le sunt aplicabile prevederile respective. Cu privire la oportunitatea măsurilor prevăzute în proiect, aceasta este justificată prin necesitatea prevenirii migraţiei politice a aleşilor locali de la un partid la altul, curmarea traseismului politic, care, de altfel, a atins cote alarmante, precum și asigurarea stabilității administraţiei publice locale în sensul respectării configuraţiei politice, aşa cum aceasta a rezultat din voinţa electoratului exprimată la alegeri. V. Experiența altor state România Prevederi similare celor cuprinse în proiectul de lege se regăsesc în legislația României. Astfel, prin Legea nr.249/2006, Legea nr.393/2004 privind Statutul aleşilor locali a fost modificată prin instituirea, pe lângă alte cazuri de încetare de drept a mandatelor aleșilor locali, a unui nou temei, și anume pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales. Fiind chemată să se pronunțe pe marginea constituționalității prevederilor respective, Curtea Constituțională a României a pronunțat, între 2007 și 2015, peste 20 de decizii, în toate cazurile respingând sesizările/excepțiile de neconstituționalitate și 11
recunoscând, astfel, drept constituționale prevederile referitoare la încetarea mandatului aleșilor locali determinate de pierderea calității de membru de partid. Mai mult decât atât, instanța de contencios constituțional din statul vecin a recunoscut, inclusiv din motive intrinseci, neconstituționalitatea Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală, conform căreia aleșii locali (primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene, consilierii locali şi consilierii judeţeni, precum şi candidaţii care au fost declaraţi supleanţi) aveau dreptul, în timp de 45 de zile, să părăsească partidele cu care au candidat în alegeri fără să-și piardă mandatele respective 6. Curtea a considerat că soluția legislativă care statuează pierderea mandatului în legătură cu părăsirea partidului este o exigenţă ce rezultă direct din prevederile art.8 alin.(2) din Constituţia României [potrivit căruia partidele politice [ ] contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor [ ] ; este o formulare ad similis cu cea conținută în art.41 alin.(1) din Constituția Republicii Moldova], astfel încât o soluţie legislativă contrară care să nu condiţioneze încetarea mandatului de consilier local sau judeţean de pierderea calităţii de membru de partid putând fi acceptată doar în condiţiile modificării tipului de scrutin în cadrul căruia sunt aleşi consilierii locali sau judeţeni. Ucraina Conform Raportului Comisiei de la Veneţia CDL-AD(2009)027 privind mandatul imperativ şi alte practici similare 7, prevederi referitoare la pierderea mandatului de ales local ca urmare a excluderii din partidul pe lista căruia a candidat se aplică aleșilor din parlamentul regiunii autonome Crimeea și din consiliile locale 8. 6 Decizia Curții Constituționale a României nr. din decembrie 4, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 20 ianuarie 2015, https://www.ccr.ro/files/products/7611.pdf. 7 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=cdl-ad(2009)027-e, pag.12. 8 A se vedea, în acest sens, Opinion on the Law on Amendments to the legislation concerning the status of deputies of the Verkhovna Rada of the Autonomous Republic of Crimea and of Local Councils in Ukraine CDL-AD(2007)018, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=cdl-ad(2007)018-e. 12
Spania Chiar dacă nu este reglementat în legislație, în Spania, în vederea înlăturării fenomenului traseismului politic la nivel local, în 1998, 13 partide au semnat Pacto antitrasfugismo. Ulterior, la acesta au aderat și alte partide. Conform acestuia, partidele semnatare s-au angajat să nu colaboreze cu transfugii la constituirea, menținerea sau modificarea majorităților în guvernanțele locale. Urmare a acestui Pact, numărul transfugilor s-a micșorat semnificativ (doar 16 cazuri în 2008) 9. Pentru motivele arătate, în vederea combaterii traseismului politic în rândul aleșilor locali și asigurării, prin aceasta, a legitimității puterii locale în conformitate cu votul acordat de către cetățeni în cadrul alegerilor, se consideră oportună aprobarea prezentului proiect de lege. Deputat în Parlament 9 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=cdl-ad(2009)027-e, pag.8. 13