ION BRAD REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE - Instituţia revocării sub exigenţele dreptului european Universul Juridic Bucureºti -009-
Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L. Copyright 009, S.C. Universul Juridic S.R.L. Toate drepturile asupra prezentei ediþii aparþin S.C. Universul Juridic S.R.L. Nicio parte din acest volum nu poate fi copiatã fãrã acordul scris al S.C. Universul Juridic S.R.L. NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI COMERCIALIZAT DECÂT ÎNSOÞIT DE SEMNÃTURA ªI ªTAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL ULTIMEI COPERTE. Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României BRAD, ION Revocarea actelor administrative / Ion Brad. - Bucureşti : Universul Juridic, 009 Bibliogr. ISBN 978-973-7-93-4 34.9 35.077 REDACÞIE: tel./fax: 0.34.93.3 tel.: 073.30.666 e-mail: redactie@universuljuridic.ro DEPARTAMENTUL telefon: 0.34.93.5; 0733.673.555 DISTRIBUÞIE: tel./fax: 0.34.93.6 e-mail: distributie@universuljuridic.ro www.universuljuridic.ro COMENZI ON-LINE, CU REDUCERI DE PÂNÃ LA 5%
CAPITOLUL X 7 ABREVIERI AJ - Actualité juridique AJDA - Actualité juridique. Droit administratif CDE - Cahiers de droit européen CE - Comunitatea Europeană CECO - Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului CEDO - Convenţia Europeană a Drepturilor Omului C.E.D.O. - Curtea Europeană a Drepturilor Omului C(E)E - Comunitatea (Economică) Europeană CJCE - Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene CSJ - Curtea Supremă de Justiţie D. - Recueil Dalloz-Sirey EDCE - Études et documents du Conseil d État LGDJ - Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence LPA - Les petites affiches PUF - Presses Universitaires de France RA - Revue administrative RDE - Rivista di diritto europeo RDP - Revista de drept public RD publ - Revue de droit public RFDA - Revue française de droit administratif RIDC - Revue internationale de droit comparé RRD - Revista română de drept RRDC - Revista română de drept comunitar RTDE - Revue trimestrielle de droit européen SCJ - Studii şi cercetări juridice SUBB - Studia Universitatis Babeş-Bolyai UE - Uniunea Europeană
STUDIU INTRODUCTIV 9 Studiu introductiv: revocarea manifestare a regimului juridic de putere publică al actelor administrative? I. Regimul de putere publică sau exorbitanţa dreptului administrativ faţă de dreptul comun. Noţiunea de putere publică - o sinuoasă evoluţie istorică A. O dezbatere clasică: noţiunea fundamentală a dreptului public Doctrina juridică străină, îndeosebi cea franceză, dar cu ecouri semnificative şi în cea autohtonă, a încercat să răspundă la o întrebare fundamentală: care este noţiunea esenţială, dominantă a dreptului public şi, implicit, a dreptului administrativ? Cu alte cuvinte, care este acea idee sau teorie pe care să se sprijine, care să explice toate celelalte teorii şi noţiuni ale dreptului public? Este important de precizat că preocuparea pentru această problemă a cuprins numai doctrina din acele state în care s-a constatat tendinţa foarte clară a dreptului de a constitui pentru activitatea statului, chiar când ea se aseamănă cu cea a particularilor, un drept special, distinct prin conţinutul său de dreptul privat. În aceste ţări, aspecte precum: raporturile statului cu personalul său, domeniul statului, responsabilitatea statului, actele statului, au fost reglementate după reguli speciale, derogatorii de la regulile dreptului privat, acestea din urmă nefiind aplicabile în activitatea statului decât cu caracter excepţional. S-a creat în acest fel o deosebire radicală între dreptul public, care cuprindea aceste reguli speciale, şi dreptul privat: conţinutul celor
0 REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE două ramuri de drept era fundamental diferit. A afla de unde derivă această specificitate a dreptului public, care este explicaţia regulilor sale deosebite, exorbitante, înseamnă a degaja conceptul fundamental al acestei ramuri de drept. Miza tranşării acestei probleme a fost şi este una importantă. Toate instituţiile şi noţiunile dreptului public, inevitabil legate strâns de acest concept cheie, vor putea fi astfel corect interpretate, analizate şi înţelese. Dreptul public, în ansamblul său, şi-ar găsi astfel unitatea şi coerenţa atât de necesare. Răspunsurile juriştilor au gravitat, în principal, în jurul a două noţiuni: noţiunea de putere publică 3 şi noţiunea de serviciu public 4. Dezbateri intense au avut loc în încercarea de a se stabili Unii autori au exprimat foarte plastic această realitate a autonomiei dreptului public faţă de dreptul privat. De exemplu, Montesquieu afirmă că este ridicol a se susţine putinţa de rezolvare a drepturilor regatelor, ale naţiunilor şi ale universului, cu aceleaşi maxime cu care se rezolvă între particulari dreptul de proprietate asupra unei streaşine (în De l esprit de lois, vol. II, Librairie Garnier Frères, Paris, 9, p. 53). La fel Paul Negulescu: În aceste raporturi existânde între acest colos, ce se cheamă Statul şi între pigmeul, care e individul, dacă ar fi să aplicăm principiile care cârmuiesc raporturile dintre indivizi, am ajunge la soluţiuni inadmisibile (în Tratat de drept administrativ, vol. I, Institutul de arte grafice E. Marvan, Bucureşti, 934, p. ). Pentru o prezentare a procesului complex de desprindere a dreptului administrativ român (ca ramură a dreptului public) de dreptul civil, a se vedea J. Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Institutul de arte grafice Vremea, Bucureşti, 943. Din păcate, doctrina juridică actuală din ţara noastră nu pare foarte interesată de acest subiect, în condiţiile în care manualele de drept public din Franţa îi acordă şi acum spaţii largi. Totuşi anumite referinţe la disputa în discuţie există. A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Edit. All Beck, Bucureşti, 005, p. şi urm. Doctrina română de drept public din perioada interbelică este de admirat din acest punct de vedere, fiind foarte implicată în dezbaterea doctrinară a vremii respective legată de această problemă primordială. 3 A. Esmein, Droit constitutionnel, vol. I, 9; M. Hauriou, La puissance publique et le service public, RDP nr. 3/96, p. 365-374, articol reluat apoi de autor în prefaţa celei de-a -a ediţii a tratatului său de drept administrativ (M. Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, Recueil Sirey, Paris, 97, p. VII-XV); A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Institutul de arte grafice Eminescu S.A., Bucureşti, 99, p. 3-4; G. Vedel, Les bases constitutionnelles du droit administratif, EDCE, 954, p. -53. 4 L. Duguit, Les transformations du droit public, Librairie Armand Colin, Paris, 9, p. -7; G. Jéze, Le service public, RDP nr. /96, p. 6-78; R. Bonnard, Précis de droit public, Sirey, Paris, 939, p. -3; L. Rolland, Cours de droit administratif, DES de droit public, Paris, 935/936, p. 9-, citat de L. Bézie, Louis
STUDIU INTRODUCTIV primatul uneia asupra celeilalte. De-a lungul timpului, curentul majoritar al doctrinei a oscilat, înclinând balanţa rând pe rând, fie în favoarea puterii publice, fie în cea a serviciului public. a) Doctrina puterii publice Astfel, doctrina puterii publice sau a suveranităţii, deşi cu un trecut îndelungat, şi-a găsit expresia completă în declaraţiile, constituţiile şi legile Revoluţiei franceze din 789. Considerată doctrina clasică, ea a dominat dreptul public european până la Rolland: théoricien oublié du service public, în RD publ nr. 4/006, p. 854; E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 944, p. 56. Pe parcursul acestei lucrări vom utiliza cele două noţiuni, puterea publică şi suveranitatea, ca fiind sinonime. Pentru o prezentare şi a altor sensuri pe care le poate avea suveranitatea, a se vedea T. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, 000, p. 04; J. Barthélemy, Précis de droit public, Librairie Dalloz, Paris, 937, p. 3-4. Şi doctrina germană, din dorinţa de a adapta doctrina suveranităţii la realităţile statelor federale, acordă sensuri diferite puterii publice şi suveranităţii. Astfel, se face deosebirea între puterea de a comanda, adică puterea de a da ordine, care se impune prin aceea că emană de la o voinţă superioară, voinţa Statului, şi suveranitate care este puterea de a determina limitele puterii de comandă. Statul federal are şi puterea de comandă şi suveranitatea, statele federate au numai puterea de comandă. A se vedea în acest sens H. Kelsen, Împărţirea teritorială a Statului, RDP nr. 3/96, p. 375. Noţiunea de suveranitate a fost produsul unei lungi evoluţii istorice. Astfel, teoria juridică a puterii publice îşi găseşte originea primară în dreptul roman. Fiind formulată la începutul imperiului, ea a evoluat de la stadiul unei puteri delegate împăratului de popor, la stadiul unui drept propriu al acestuia. Împăratul este titular al unui drept de putere (imperium şi potestas), adică a dreptului de a impune altora propria voinţă, deoarece e voinţa lui, ea având o anumită calitate care o face să se impună ascultării tuturor. În perioada feudală noţiunea dispare aproape complet, dar reapare spre sfârşitul acestei perioade, când legiştii vremii au reconstituit imperium-ul în profitul regilor, aşa cum acesta aparţinuse împăraţilor romani. Mai mult, construcţia juridică a imperium-ului regal era copiată după aceea a dominium-ului individual: puterea de a comanda este un drept analog cu dreptul de proprietate, iar regele, luat ca individ, este titularul său. De aceea, regele poate înstrăina total sau parţial imperium-ul său, poate să-l dezmembreze sau să-l transmită după deces. Această putere, drept patrimonial, a cărui titular este regele în persoană, o denumim, după sfârşitul sec. al XVI-lea, suveranitate. Revoluţia franceză doar a schimbat titularul suveranităţii, suveranitatea regelui fiind înlocuită cu suveranitatea naţiunii. Aşa cum regele a fost o persoană, subiect de drept, titular al dreptului de suveranitate, tot aşa şi naţiunea este o persoană, subiect de drept, titulară a dreptului de suveranitate. Pentru mai multe detalii ale acestei evoluţii istorice a dogmei suveranităţii, a se vedea L. Duguit, op. cit., p. -.
REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE începutul sec. al XX-lea. La fundamentul său stau două idei esenţiale: ideea de suveranitate care aparţine statului, având ca titular originar naţiunea şi ideea dreptului natural, inalienabil şi imprescriptibil al individului, opunându-se dreptului suveran al statului. În jurul acestei opoziţii, dintre dreptul suveran al statului şi drepturile subiective ale indivizilor, se grupează celelalte elemente ale teoriei puterii publice: naţiunea posedă o personalitate distinctă de aceea a indivizilor care o compun; ca atare, ea are şi o voinţă, care este în mod natural superioară voinţelor individuale, deoarece colectivitatea este superioară individului; această autoritate superioară voinţelor individuale, care nu cunoaşte putere superioară sau concurentă, este suveranitatea sau puterea publică; naţiunea se organizează şi constituie un guvernământ care o reprezintă, care vrea pentru ea şi care exercită astfel în numele naţiunii suveranitatea; naţiunea suverană şi organizată în guvernământ, fixată pe un teritoriu determinat, este statul; în consecinţă, suveranitatea sau puterea publică este un drept subiectiv al statului, în virtutea căruia el comandă particularilor; ordinele pe care statul le emite nu sunt decât exerciţiul acestui drept subiectiv, drept căruia i se opune dreptul subiectiv al individului, drept natural, inalienabil şi imprescriptibil, care îi aparţine în calitate de om, drept anterior şi chiar superior statului; statul este constituit pentru a asigura omului protecţia drepturilor sale individuale; totuşi el le poate limita, dar numai în măsura în care această limitare a drepturilor fiecăruia este necesară pentru asigurarea protecţiei drepturilor tuturor. Dreptul public, ca ansamblu de reguli care se aplică organizării statului şi raporturilor acestuia cu particularii, va fi în întregime o reflectare a acestei teorii. Astfel, pe de o parte, el consacră dreptul subiectiv de a comanda aparţinând statului persoană (consacrând în acest fel raporturi între doi subiecţi de drept care nu sunt egali, între un superior şi un subordonat, între o persoană juridică care formulează ordinele, comandamentele, şi alţii care trebuie să se supună), dar pe de altă parte, una din regulile sale de bază este obligaţia impusă statului de a se organiza în aşa fel încât să asigure în cele mai bune condiţii posibile
STUDIU INTRODUCTIV 3 protecţia drepturilor naturale ale individului. Această recunoaştere a drepturilor individuale determină în acelaşi timp direcţia şi limitele activităţii publice, prin aceasta ea fiind sursa tuturor regulilor aplicabile raporturilor dintre indivizi şi stat. Un astfel de sistem de drept public este un sistem subiectivist, deoarece dreptului subiectiv al statului el opune dreptul subiectiv al individului, iar pe acesta din urmă fundamentează limitarea suveranităţii şi obligaţiile care se impun statului. În ceea ce priveşte dreptul administrativ 3, regimul său exorbitant faţă de dreptul comun este consecinţa puterii publice cu care sunt învestite organele administrative. Atunci când organele administrative îşi desfăşoară activitatea în virtutea acestei puteri publice, ele o fac prin intermediul ordinelor, interdicţiilor, reglementărilor unilaterale, cu alte cuvinte manifestând o voinţă comandantă. Ele realizează astfel acte de putere publică sau acte de autoritate. Această activitate de putere publică este guvernată de alte principii decât cele ale dreptului comun, punând în evidenţă regulile speciale ale dreptului administrativ 4. Totuşi, organele administrative nu fac mereu uz în activitatea lor de puterea comandantă. Uneori, mai ales în cazul contractelor pe care le încheie, Din cauza antagonismului dintre individ şi stat care domină această teorie, s-au stabilit în dreptul public o serie de principii pentru apărarea individului şi a drepturilor sale împotriva arbitrariului statului, precum principiul separaţiei puterilor, principiul legalităţii sau principiul drepturilor câştigate. Pentru o prezentare a celor două mari şcoli de drept, şcoala subiectivistă (care pune originea dreptului în voinţa sau interesele individului) şi şcoala obiectivistă (care concepe dreptul în afara individului, impunându-i-se acestuia în mod obiectiv), a se vedea E.D. Tarangul, op.cit., p. IX-XII. 3 Multe dintre instituţiile dreptului administrativ sunt o consecinţă directă a acestei teorii. De exemplu teoria actelor de guvernământ. La fel, distincţia clasică între actele administrative de autoritate şi actele administrative de gestiune. Pentru o prezentare excelentă a semnificaţiei acestor două categorii de acte administrative din perspectiva noţiunilor cheie care fundamentează dreptul administrativ, a se vedea E. D. Tarangul, Actele administrative de autoritate şi cele de gestiune, în Analele Facultăţii de drept din Cluj, vol. IV, Sibiu, 945. 4 Actele în care Administraţia acţionează în virtutea puterii sale de comandament o situează în afara dreptului comun. Aceste acte le denumim acte de putere publică sau acte de autoritate. Nu există acte asemănătoare cu acestea pe care să le poată face particularii. H. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, Librairie Arthur Rousseau, Paris, 933, p. 00.
4 REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE ele se comportă ca un simplu particular, fiind tratate de la egal la egal cu administraţii. Actele astfel încheiate sunt denumite acte de gestiune, acte care scapă total regimului exorbitant al dreptului administrativ, fiind supuse regulilor dreptului privat. b) Doctrina serviciului public Doctrina serviciului public a început să prindă contur la începutul sec. XX, având la bază câteva decizii ale Consiliului de Stat francez. Principalii autori ai acelei perioade, îndeosebi Léon Duguit şi Gaston Jèze, au ajuns la concluzia că dreptul public îşi găseşte unitatea în noţiunea de serviciu public. Criticând virulent teoria suveranităţii naţionale, pe care o acuză ca fiind anacronică, nerealistă, neputincioasă de a proteja individul împotriva despotismului şi bazată pe concepte neştiinţifice, metafizice, aceşti autori susţin necesitatea înlocuirii conceptului de suveranitate sau putere publică cu noţiunea de serviciu public ca şi fundament al dreptului public. Regândit prin prisma acestui criteriu, sistemul dreptului public ar avea următoarele trăsături : statul nu mai este o putere suverană care comandă; cei care în fapt deţin puterea nu au un drept subiectiv de putere publică, dar au în schimb obligaţia de a folosi puterea lor pentru a organiza servicii publice şi a asigura şi controla funcţionarea lor; dreptul public nu mai este un ansamblu de reguli care se aplică unor subiecţi de drept de ordin diferit, unul superior şi alţii subordonaţi, unul având dreptul de a comanda, ceilalţi obligaţia de a se supune; toate voinţele sunt voinţe egale, nemaiexistând ierarhie între voinţe; voinţa guvernanţilor nu are forţă în ea însăşi, ci ea are valoare şi forţă numai în măsura în care L. Duguit, op. cit., p. 33-7; R. Bonard, op. cit. p. -3. De remarcat că în această concepţie puterea guvernanţilor există, dar ea nu este o putere de drept, ci o posibilitate de fapt. Guvernarea există şi nu poate să nu existe, dar această guvernare este consecinţa diferenţierii care se produce în mod natural într-o societate între cei slabi şi cei tari. Voinţa guvernanţilor are aceeaşi natură şi aceeaşi calitate ca şi voinţa guvernaţilor, neavând o forţă intrinsecă superioară, dar ea dispune de o forţă materială, de o putere de constrângere pe care o poate pune direct în mişcare pentru a asigura realizarea manifestărilor sale. L. Duguit, Manuel de droit constitutionnel, Paris, 93, p. 56-70. În concepţia lui Duguit, această diferenţiere între cei tari şi cei slabi care se produce în sânul unei naţiuni este chiar faptul care constituie statul.
STUDIU INTRODUCTIV 5 urmăreşte organizarea şi funcţionarea unui serviciu public; prin urmare, actele pe care le fac aceşti guvernanţi nu se impun şi nu au valoare juridică decât în măsura în care se ţin de acest scop; În consecinţă, dreptul public nu mai este un ansamblu de reguli care se aplică unei persoane suverane, adică învestită cu dreptul subiectiv de a comanda, ci este un ansamblu de reguli care determină organizarea serviciilor publice şi asigurarea funcţionării lor neîntrerupte. Dreptul public nu mai este fondat pe dreptul subiectiv al statului, pe suveranitate, ci se bazează pe noţiunea unei funcţii sociale a guvernanţilor, având ca obiect organizarea şi funcţionarea serviciilor publice. Dreptul public devine astfel dreptul obiectiv al serviciilor publice. La rândul lor, regulile şi teoriile speciale ale dreptului administrativ se explică şi se justifică prin nevoile serviciilor publice. Serviciul public este o activitate publică menită să asigure satisfacerea unui interes colectiv important. Funcţionarea regulată, continuă şi neîntreruptă a acestor servicii publice revine, în mare parte, în sarcina Administraţiei. Astfel, este evidenţiată diferenţa esenţială între activitatea particularilor şi activitatea organelor administrative: faptul că aceasta din urmă este dedicată gestiunii activităţilor necesare satisfacerii interesului general. Dar astfel de activităţi sunt diferite de activităţile private, având exigenţele lor proprii care impun un regim juridic special. Cu alte cuvinte, organele administrative trebuie înzestrate cu mijloace de acţiune adecvate, materiale şi juridice, pentru a se putea achita de responsabilităţile speciale încredinţate. Cum dreptul privat nu oferă aceste mijloace, sau le oferă incomplet, ele vor fi reglementate de dreptul administrativ. De asemenea, noţiunea de Teoriile juridice speciale care constituie dreptul administrativ au toate ca obiect de a facilita funcţionarea normală şi continuă a serviciului public, de a satisface cât mai rapid şi cât mai complet nevoile de interes general G. Jèze, Les principes généraux du droit administratif, vol. II, L.G.D.J., 96, p.. Dacă dreptul privat este edificat pe ideea egalităţii intereselor, ideea fundamentală a serviciului public este inegalitatea intereselor: interesul particular trebuie să se încline înaintea interesului general. Relaţiile care se stabilesc între organele administrative şi indivizi cu ocazia funcţionării serviciilor publice trebuie reglementate în aşa fel încât, în caz de conflict, interesul colectivităţii să primeze asupra celui individual. Acesta este motivul care legitimează pretenţia administraţiei
6 REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE serviciu public a servit în egală măsură pentru determinarea cadrului de aplicare a dreptului administrativ şi a competenţei tribunalelor administrative. De fapt, după autorii care alcătuiesc celebra Şcoală a serviciului public, întreg dreptul administrativ se reduce la teoria serviciului public. În consecinţă, teoreticienii acestei şcoli definesc toate noţiunile tehnice şi instituţiile dreptului administrativ în funcţie de ideea serviciului public. În aceste condiţii, pentru sintagma de regim administrativ sunt folosite expresii precum obligaţii de serviciu public, prerogative de serviciu public, regimul juridic al serviciului public 3. Formulată în aceşti termeni, noţiunea serviciului public a dominat prima jumătate a secolului trecut. După 950 însă, această doctrină a intrat într-un sensibil declin. Încercări de resuscitare au fost făcute în mod special de către Consiliul de Stat din Franţa, dar şi de diverşi autori 4, care nu au ezitat să-i atribuie în continuare locul principal în dreptul administrativ. B. Actualitatea noţiunii de putere publică a) Criteriul unic al dreptului public: un pariu deocamdată pierdut Ceea ce putem constata în prezent este că s-au produs unele clarificări; nu în sensul de a şti cu exactitate care dintre noţiuni este pe primul plan sau, mai mult, care dintre ele rămâne piatra unghiulară a dreptului public şi care trebuie abandonată, ci în de a nu fi supusă dreptului comun J. Laferrière, Le régime administratif français, RDP nr. /933, p. 50. Totuşi, o precizare importantă a fost făcută. Nu tot ceea ce priveşte funcţionarea serviciilor publice ţine de dreptul administrativ. Administraţia are facultatea de a recurge la procedee de drept privat în interiorul gestiunii serviciului public. De exemplu, domeniul public este definit ca fiind domeniul afectat serviciilor publice; lucrările publice sunt lucrările efectuate pentru realizarea unui serviciu public; actele unilaterale sunt actele necesare pentru bunul mers al serviciilor publice. 3 A. de Laubadère, Traité de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 973, p. 4. 4 A. Laubadère, op.cit., p. 5-5; R. Latournerie, Sur un Lazare juridique. Bulletin de santé de la notion de service public, EDCE, 960, p. 6; M. Long, Service public, services publics: déclin ou renouveau?, RFDA 995, p. 497 şi urm.
STUDIU INTRODUCTIV 7 sensul că ambele noţiuni rămân noţiuni esenţiale pentru dreptul public în general, şi pentru dreptul administrativ în special. Trebuie să remarcăm că, în timp, dezbaterea aceasta a continuat să frământe cu precădere pe autorii de drept administrativ, şi mai puţin pe cei de drept constituţional. Astfel, deşi disputa a început la nivelul general al dreptului public, ea s-a dezvoltat la nivelul particular al dreptului administrativ. Două explicaţii am putea înainta pentru această stare de lucruri. În primul rând faptul că s-a produs o specializare în studierea dreptului public, care nu mai este analizat dintr-o perspectivă globală, unitară. Dacă la început dreptul public era analizat ca o materie de sine stătătoare, cu timpul doctrina s-a axat exclusiv pe prezentarea diferitelor sale ramuri, dovedind un interes redus pentru abordări de ansamblu, unificatoare, ale dreptului public. O a doua explicaţie credem că rezidă în faptul că dreptul administrativ pune cel mai bine în evidenţă regimul juridic diferit aplicabil statului, mai precis organelor administrative ale acestuia. În activitatea sa, administraţia publică desfăşoară multe activităţi foarte asemănătoare cu cele ale particularilor, dar cu toate acestea Administraţia este supusă unui regim juridic special, diferit de regimul de drept comun aplicabil particularilor. Preocupată să J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, Dalloz, Paris, 004, p. ; R. Chapus, Droit administratif general, Montchrestien, Paris, 999, p. 5; G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chrétien, Droit administratif, Armand Colin, Paris, 004, p. 644-645; P. Delvolvé, Le droit administratif, Dalloz, Paris, 006, p. 6-7; Y. Gounin, Droit administratif, Hachette, Paris, 000, p. 04-05; J. Chevallier, Le service public, PUF, Paris, 006, p. 5-54; F. Moderne, Les mutations des services publics en droit français, în Service public et Communauté européenne: entre l intérêt général et la marché, vol. I, La documentation française, Paris, 998, p. 4. Diferit de acest sistem, numit şi francofon, care consacră un drept special, autonom şi independent faţă de dreptul civil, aplicabil raporturilor în care organele administrative sunt angajate, este sistemul anglo-saxon. Întâlnit spre exemplu în Anglia şi Statele Unite, el înseamnă de fapt inexistenţa unui drept administrativ propriu-zis, agenţii organelor administrative fiind supuşi în activitatea lor dreptului comun, în aceleaşi condiţii ca ceilalţi cetăţeni. Pentru o prezentare a celor două mari sisteme, a se vedea S. Cassese, La construction du droit administratif. France et Royaume-Uni, Montchrestien, Paris, 000; A. Iorgovan, op. cit, vol. I, p. 93-07. Tendinţele mai recente din cadrul celor două sisteme sunt foarte bine puse în evidenţă în lucrarea bilingvă coordonată de J.- B. Auby şi M. Freedland, La distinction du droit public et du droit privé. Regards français et britaniques, Éditions Panthéon-Assas Paris II, 004.
8 REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE ofere nu numai explicaţia existenţei acestui regim, dar să stabilească şi întinderea câmpului său de aplicare, doctrina administrativă a continuat să dezbată cu interes tema unei noţiuni cheie pe care să o pună la temelia regimului juridic administrativ. Restrângând aşadar discuţia numai la domeniul dreptului administrativ, constatăm, în final, că deşi ambele concepte rămân noţiuni cheie ale dreptului administrativ, totuşi modul lor de îmbinare, proporţia în care sunt invocate în prezentarea marilor teme ale acestei ramuri de drept, diferă de la autor la autor. În Franţa, de exemplu, sunt exprimate diferite opinii cu privire la corelaţia dintre puterea publică şi serviciu public. Astfel, într-o opinie, făcându-se diferenţa între scopurile Statului şi mijloacele pe care el le are la dispoziţie pentru realizarea acestor scopuri, se susţine că serviciul public este opera de realizat pentru administraţia publică, iar puterea publică este mijlocul de realizare. Într-o altă opinie 3, puterea publică este considerată criteriul de stabilire a competenţei judecătorului administrativ, iar serviciul public este criteriul fundamental de determinare al dreptului administrativ, opunându-se astfel dreptul administrativ, dreptul serviciului public şi contenciosul administrativ, contenciosul puterii publice. b) Rolul noţiunii de putere publică în dreptul public actual Aşadar, în ciuda criticilor vehemente şi, de ce să nu o recunoaştem, pertinente 4, care i s-au adus, noţiunea de putere Declarând această reconciliere, doctrina actuală pare resemnată în ceea ce priveşte posibilitatea construirii dreptului administrativ în jurul unui criteriu explicativ unic. A se vedea în acest sens J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. ; G. Dupuis, M.-J. Guédon, P. Chrétien, op. cit., p. 65; Y. Gaudemet, Traité de droit administratif, vol. I, L.G.D.J., Paris, 00, p. 43; P. Weil, D. Pouyaud, Le droit administratif, PUF, Paris, 007, p. 65-7. M. Hauriou, op.cit, p. 365-37. În această concepţie, ideea de serviciu public este prezentată ca o autolimitare obiectivă a puterii publice, acordându-se astfel tot puterii publice primul rol în dreptul administrativ, iar noţiunii de serviciu public numai un rol secundar. Ideea de serviciu s-a substituit tot mai mult celei de dominare în preocupările puterii, dar această pliere a realizat-o numai puterea prin propria ei voinţă, utilizând mijloace obiective de autolimitare. 3 R. Chapus, Le service public et la puissance publique, RD publ, 968, p. 35. 4 Printre reproşurile majore aduse teoriei bazate pe această noţiune se numără şi acela potrivit căruia ea încearcă explicarea instituţiilor dreptului public cu ajutorul teoriilor din dreptul privat. Turnarea materiei dreptului public şi
STUDIU INTRODUCTIV 9 publică rămâne o noţiune fundamentală a dreptului public. Deşi părea la un moment dat complet abandonată, ea a reuşit să-şi păstreze într-o mare măsură actualitatea şi forţa explicativă. Această afirmaţie este foarte evidentă mai ales în privinţa dreptului constituţional. Astfel, chiar textele Constituţiei noastre consacră expres principiul suveranităţii naţionale (art. ), precum şi alte principii şi instituţii care sunt o consecinţă a teoriei puterii publice, cum ar fi: principiul separaţiei puterilor (art. alin. 4), drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor (art. 5-53), mandatul reprezentativ (art. 69), iresponabilitatea ca formă a imunităţii parlamentare (art. 7 alin. ). Mai mult decât atât, doctrina de drept constituţional recurge adeseori la conceptul de putere publică în prezentarea diverselor instituţii ale acestei ramuri de drept. Putem menţiona cu titlu exemplificativ: definiţia dreptului constituţional, definiţia Statului 3, structura de stat 4, administrativ în formele stabilite de civilişti pentru dreptul privat este o greşală de metodă E. D. Tarangul, Tratat..., p. 5. Jurisprudenţa europeană, atât cea comunitară cât şi cea a C.E.D.O., confirmă această tendinţă, favorizând noţiunea de putere publică în detrimentul celei de serviciu public. A se vedea în acest sens F. Béroujon, Evolution du droit administratif: avancée vers la modernité ou retour aux Temps modernes?, RFDA 008, p. 450-45. Cea mai răspândită definiţie a dreptului constituţional, deşi nu neapărat cea mai exactă: dreptul constituţional este acea ramură a dreptului unitar român formată din normele juridice care reglementează relaţiile sociale fundamentale ce apar în procesul instaurării, menţinerii şi exercitării statale a puterii I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 005, p.. 3 Din acest punct de vedere, opinia autorilor de drept constituţional şi a celor de teoria generală a dreptului este pe deplin convergentă: puterea publică este una dintre constantele statului, o condiţie de existenţă a acestuia, un element absolut necesar pentru o corectă definire a fenomenului statal. A se vedea în acest sens C. Leclercq, Droit constitutionnel et institutions politiques, Litec, Paris, 999, p. 47-48; B. Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Armand Colin, Paris, 999, p. 3; T. Drăganu, op. cit., vol. I, p. 0-3; I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 006, p. 333 şi 370-37; G. Boboş, C. Buzdugan, Teoria generală a dreptului, Ed. Argonaut, Cluj-Napoca, 005, p. 4-9; N. Popa, M.- C. Eremia, S. Cristea, Teoria generală a dreptului, Ed. All Beck, Bucureşti, 005, p. 80-84. 4 Structura (forma) statului vizează consistenţa puterii al cărei titular este statul, modul de organizare şi exercitare al puterii în raport cu teritoriul statului. A se vedea E. Zoller, Droit constitutionnel, PUF, Paris, 998, p. 6-30; T. Drăganu, op.
0 REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE forma de guvernământ, regimul politic, teoria Constituţiei 3, sistemul electoral 4, sistemul actelor normative 5, partidele politice 6. Însumând toate aceste consideraţii, putem concluziona că dreptul constituţional actual este edificat în cea mai mare parte pe tezele teoriei puterii publice. În ceea ce priveşte dreptul administrativ, importanţa noţiunii de putere publică este cel mai bine pusă în evidenţă de folosirea generalizată în doctrina actuală, franceză sau română, a sintagmei regim de putere publică precum şi a unor expresii strâns legate de aceasta, precum prerogative de putere publică sau atribuţii de putere publică. cit., vol. I, p. 3; I. Deleanu, op. cit., p. 94-0; C. Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. All Beck, Bucureşti, 004, p. 67; I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. cit., vol. II, p. 60. Forma de guvernământ reprezintă modul în care sunt constituite organele prin care se exercită puterea politică. A se vedea I. Deleanu, op. cit., p. 0; T. Drăganu, op. cit., vol. I, p. 30-34; I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. cit., vol. II, p. 58. Conturarea diferitelor regimuri politice se realizează după un criteriu referitor la modul mai mult sau mai puţin riguros în care se aplică principiul separaţiei puterilor în stat. Astfel, referindu-ne doar la cele două regimuri politice principale, regimului parlamentar bazat pe colaborarea puterilor i se opune regimul prezidenţial bazat pe separarea strictă a acestora. A se vedea P. Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Armand Colin, Paris, 00, p. 4 şi urm.; C. Leclercq, op. cit., p. 99 şi urm.; T. Drăganu, op. cit., vol. I, p. 66; I. Deleanu, op. cit., p. 4-6. 3 Referirea la puterea publică este folosită pentru definiţia materială a Constituţiei (Constituţia este alcătuită din regulile relative la modul de organizare şi la funcţionarea puterii politice). A se vedea P. Pactet, op. cit., p. 67; I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. cit., vol. I, p. 4-45. 4 Sistemul electoral evocă ideea participării cetăţenilor la exercitarea puterii politice. I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. cit., vol. II, p. 3; C. Ionescu, op. cit., p. 56. 5 Actele normative reprezintă mijlocul prin care puterea se manifestă (I. Deleanu, op. cit., p. 36); reţeaua normativă astfel creată devine o garanţie în faţa arbitrariului puterii (P. Pactet, op. cit., p. 5). 6 Partidele politice sunt prezentate ca fiind actorii principali ai competiţiei pentru putere. Reprezentând asociaţii de cetăţeni având aceleaşi convingeri politice, partidele politice au ca scop cucerirea şi exercitarea puterii. A se vedea P. Pactet, op. cit., p. 8-33; C. Leclercq, op. cit., p. 6; C. Ionescu, op. cit., p. 70-78.
STUDIU INTRODUCTIV. Regimul de putere publică sumă de prerogative exorbitante? A. Regimul de putere publică un regim exorbitant Grupându-se în jurul opiniei unui autor de referinţă, doctrina administrativă română împărtăşeşte în prezent o viziune unitară asupra noţiunii de regim de putere publică. Acest regim evocă toate acele prerogative exorbitante acordate administraţiei publice prin Constituţie şi legi, în scopul promovării interesului general. Conturat în aceşti termeni, regimul de putere publică este de fapt conceptul care pune în evidenţă caracterul derogatoriu, special, exorbitant al dreptului administrativ faţă de dreptul comun. Este conceptul care surprinde autonomia dreptului administrativ faţă de cel privat. O apropiere interesantă poate fi făcută între regimul de putere publică şi ceea ce doctrina franceză numeşte drept administrativ în sens restrâns. Astfel, dreptului administrativ îi este conferită o dublă accepţiune în doctrina franceză. Unii autori (în special Charles Eisenmann) atribuie un sens larg dreptului administrativ, definindu-l ca fiind dreptul aplicabil administraţiei publice. În acest caz, deoarece într-o anumită măsură administraţiei publice i se aplică şi dreptul comun, exorbitanţa dreptului administrativ nu este decât parţială, ea necaracterizând întreg dreptul administrativ. În sens restrâns însă, dreptul administrativ cuprinde numai acele reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, care se aplică administraţiei publice. În acest caz, dreptul administrativ este un edificiu definit şi delimitat de ideea de exorbitanţă. Pe scurt, dacă în sensul larg avem exorbitanţa în dreptul administrativ, în sensul restrâns avem exorbitanţa dreptului admi- A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 83-86; R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 004, p. 0; V. Vedinaş, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 004, p. 5; D. Apostol Tofan, Drept adminstrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureşti, 003, p. 7. Distincţia este generalizată printre autorii francezi. Cu titlu de exemplu, a se vedea A. de Laubadère, op. cit., p. 7-5; G. Vedel, Droit administratif, PUF, Paris, 964, p. 47-5; R. Chapus, Droit..., p. -6; Ch. Debbasch, Droit administratif, Economica, Paris, 00, p. 9-44; J. Rivero, J. Waline, op. cit., p. 5-7; P. Weil, D. Pouyaud, op. cit., PUF, Paris, 007, p. 9.
REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE nistrativ. Concluzia evidentă este că regimul de putere publică este regimul juridic generat, determinat, de normele exorbitante aparţinând acestui drept administrativ înţeles în accepţiunea sa restrânsă. O privire de ansamblu asupra activităţilor pe care le desfăşoară administraţia publică, ne permite să identificăm două tipuri de relaţii care pot interveni între aceasta şi particulari. Pe de o parte, raporturile dintre organele administraţiei publice şi particulari se caracterizează în anumite cazuri prin egalitate juridică 3. Este vorba despre situaţiile în care Administraţia ajunge 4 în sfera de acţiune a dreptului privat 5. Având statutul unui particular oarecare, administraţia publică nu se bucură de un tratament privilegiat, de prerogative speciale care să o favorizeze în raporturile cu administraţii. În consecinţă, ea se găseşte în aceeaşi situaţie cu simplii particulari, iar raporturile cu aceştia se derulează sub autoritatea principiilor egalitare ale dreptului comun. Y. Gaudemet, L exorbitance du droit administratif en question(s). Présentation, în L exorbitance du droit administratif en question(s). Etudes réunies par Fabrice Melleray, LGDJ, 004, p. 4-6. Fără ca distincţia între cele două sensuri ale dreptului administrativ să fie menţionată expres, totuşi ea poate fi intuită şi în doctrina română. Definiţiile date dreptului administrativ, gravitând în principal în jurul noţiunii de administraţie publică, oscilează între sensul larg şi sensul restrâns în funcţie de perspectiva fiecărui autor asupra administraţiei publice. Totuşi, curentul majoritar tinde să atribuie dreptului administrativ sensul său strict. A se vedea în acest sens A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 8 şi ; R. N. Petrescu, op. cit., p. 44; I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 004, p. 6; V. Vedinaş, op. cit., p. 4. Definiţia care după părerea noastră surprinde cel mai bine sensul strict al dreptului administrativ este următoarea: dreptul administrativ este ansamblul regulilor juridice derogatorii de la dreptul comun care reglementează activitatea Administraţiei (M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Dimitrie Cantemir, Bucureşti, 994, p. 4). 3 Spre exemplu, Administraţia încheie un contract civil, bazat pe liberul consimţământ şi pe egalitatea părţilor contractante. 4 Fie că dreptul comun îi este impus administraţiei publice prin diferite acte normative, fie că aceasta optează liber, în virtutea dreptului său de apreciere, pentru utilizarea unor procedee de drept comun. 5 Majoritatea autorilor români susţin azi teza conform căreia administraţiei publice i se aplică, pe lângă normele dreptului administrativ, şi normele altor ramuri de drept (inclusiv dreptul privat). De exemplu A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 5; R. N. Petrescu, op. cit., p. 44; I. Santai, op. cit., vol. I, p. 5-6; A. Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 998, p. 34.
STUDIU INTRODUCTIV 3 Pe de altă parte însă, cele mai frecvente relaţii care se stabilesc între administraţia publică şi particulari sunt relaţii fundamental inegalitare. Organelor administraţiei le este creată prin normele juridice o situaţie privilegiată în raport cu administraţii, prin recunoaşterea unor prerogative speciale, exorbitante faţă de cele puse la dispoziţia subiecţilor de drept de către dreptul comun. Aceste prerogative sunt numite şi prerogative de putere publică. Regimul de putere publică este tocmai noţiunea care descrie regimul juridic specific, aplicabil acestei sfere a relaţiilor inegalitare dintre Administraţie şi particulari. Diferenţiindu-se radical de regimul de drept comun, regimul de putere publică ar putea fi foarte bine numit regim de drept administrativ sau, simplu, regim administrativ. Rămâne de stabilit care sunt acele drepturi speciale, acele prerogative exorbitante acordate administraţiei publice şi care generează regimul de putere publică. Cu alte cuvinte, care sunt elementele concrete ale exorbitanţei dreptului administrativ. Bineînţeles că o enumerare exhaustivă este imposibilă, în măsura în care aceasta ar presupune redarea aproape completă a prerogativelor aflate în competenţa autorităţilor administraţiei publice. Totuşi iată câteva dintre cele mai sugestive, menţionate frecvent de autorii români 3 de drept administrativ, grupate pe domeniul dreptului administrativ în care se manifestă: Aceste norme alcătuiesc un drept special, derogatoriu de la dreptul comun, care este dreptul administrativ (în sensul restrâns, delimitat anterior). Pe parcursul acestei lucrări, referirile la dreptul administrativ vor viza numai această accepţiune strictă. R. N. Petrescu, op. cit., p. 6; 3 Ne-am propus să evidenţiem aici cu precădere elementele de exorbitanţă specifice dreptului administrativ român actual, elemente care conturează regimul de putere publică propriu dreptului nostru. Totuşi, trebuie să remarcăm profunda asemănare cu dreptul administrativ francez, sfera prerogativelor exorbitante recunoscute de cele două sisteme de drept administrativ fiind cvasi-identică. Referitor la dreptul administrativ român mai vechi, merită să menţionăm lucrarea lui J. Vermeulen (Evoluţia dreptului administrativ român), citată anterior, care cuprinde o prezentare excelentă, atât la nivel general, cât mai ales la nivelul specific al unor domenii mai importante, a autonomiei dreptului administrativ faţă de dreptul privat. De remarcat concluzia autorului, care încă la momentul anului 943 constată că dreptului nostru administrativ este o disciplină dezrobită în mare parte de înrâuririle dreptului privat (p.5).
4 REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE în cazul domeniului public În mod tradiţional, domenialitatea publică este considerată ca una dintre materiile dreptului administrativ în care exorbitanţa acestuia se manifestă de o manieră radicală. Deşi se bazează pe ideea unui drept de proprietate, concept cheie şi al dreptului privat, totuşi domeniul public prezintă o serie de elemente categoric diferite comparativ cu domeniul privat. Astfel, în privinţa modalităţilor de formare a domeniului public, unele dintre autorităţile administraţiei publice beneficiază de un drept special, şi anume dreptul de expropriere. Din motive de utilitate publică, acestora le este recunoscută posibilitatea de a impune forţat transferarea unui bun imobil din proprietatea privată a unei persoane fizice sau juridice în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, bun care se integrează astfel în domeniul public. Exorbitanţa acestei prerogative este evidentă, ea neavând un corespondent în relaţiile dintre particulari guvernate de dreptul comun. Exorbitanţa este la fel de evidentă şi în privinţa unui procedeu similar, şi anume procedeul rechiziţiilor bunurilor mobile sau imobile. Legea nr. 3/997 3 privind rechiziţia de bunuri şi prestările de servicii conferă unor autorităţi administrative un drept de rechiziţionare, în virtutea căruia ei pot obliga anumite persoane fizice sau juridice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile. în domeniul funcţiei publice Deşi încă mai există controverse, totuşi autorii de drept administrativ au proclamat 4 desprinderea conceptuală a funcţiei Hubrecht H.-G., L exorbitance du droit des propriétés publiques, în L exorbitance du droit administratif en question(s). Etudes réunies par Fabrice Melleray, LGDJ, 004, p. 9. Art. 44 din Constituţie, Legea nr. 33/994 (publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr. 39 din iunie 994). De asemenea, acest drept este menţionat expres ca prerogativă exorbitantă de către V. Vedinaş, op. cit., p. 5. 3 Publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr. 6 din 8 iulie 997, modificată şi completată prin Legea nr. 40/004, publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr. 986 din 7 octombrie 004. 4 A. Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 58.
STUDIU INTRODUCTIV 5 publice de raportul juridic de muncă, funcţia publică fiind socotită o instituţie a dreptului administrativ. În consecinţă, funcţiei publice i se aplică un regim special, diferit faţă de regimul reglementat de dreptul muncii. Acest regim administrativ de putere este marcat de existenţa unor drepturi exorbitante atât ale Administraţiei în raport cu funcţionarii publici care constituie personalul său, cât şi ale funcţionarilor publici comparativ cu salariaţii care desfăşoară o activitate în baza unui regim de dreptul muncii. Pentru un exemplu edificator, remarcăm doar faptul că raportul de serviciu stabilit între autoritatea publică şi funcţionarul public se naşte şi se exercită pe baza actului administrativ de numire. Cu alte cuvinte observăm prerogativa Administraţiei de a stabili pe cale unilaterală raporturi de funcţie publică, spre deosebire de raporturile de muncă, născute dintr-un contract negociat de cele două părţi. în domeniul contractelor administrative Deşi încheiate pe baza acordului de voinţă al părţilor precum contractele civile totuşi contractele administrative sunt supuse unui regim juridic special, de putere publică. Acest regim este dominat în principal de trei prerogative exorbitante aflate la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice implicate în asemenea contracte: În primul rând, dreptul de a stabili a priori unele clauze contractuale. Este vorba de aşa-numita parte reglementară a contractului administrativ, parte care conţine anumite clauze pe care co-contractantul Administraţiei nu le poate negocia. Celelalte două prerogative proeminente ale Administraţiei în domeniul contractelor administrative sunt dreptul de a modifica şi dreptul de a rezilia unilateral contractul încheiat cu un particular, în principal dacă interesul public o cere 3. Art. 4 alin. din Legea nr. 88/999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr. 600 din 8 decembrie 999 cu modificările ulterioare. D.C. Dragoş, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 005, p. 0-. 3 A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 8; R. N. Petrescu, op. cit., p. 63; V. Vedinaş, op. cit., p. 77; D.C. Dragoş, op. cit., p..