PARLAMENTUL EUPEAN 2009-2014 Comisia pentru control bugetar 9.1.2012 DOCUMENT DE LUCRU referitor la Raportul special nr. 15/2011 al Curții de Conturi Europene: Procedurile Comisiei asigură o gestionare eficace a controlului ajutoarelor de stat? Comisia pentru control bugetar Raportor: Bart Staes DT\888462.doc PE476.108v02-00 Unită în diversitate
1. Introducere Comisia Europeană are responsabilitatea deplină de a asigura un control eficace al ajutoarelor de stat. Temeiul juridic pentru controlul efectuat de Comisie în materie de ajutoare de stat se regăsește la articolele 107 și 108 din TFUE. La articolul 107 alineatul (1) din TFUE ajutoarele de stat sunt definite drept ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre. Pentru ca o măsură de ajutor să fie considerată ajutor de stat, ea trebuie să îndeplinească simultan patru criterii: să implice transferul unor resurse de stat; să presupună un avantaj economic pentru operatori economici; să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența prin favorizarea selectivă a anumitor beneficiari; să aibă potențialul de a genera un efect asupra schimburilor comerciale din interiorul Uniunii. Articolul 108 din TFUE prevede că statele membre ale Uniunii Europene au obligația de a notifica Comisiei toate măsurile preconizate vizând ajutoare de stat, precum și de a obține aprobarea Comisiei înaintea punerii în aplicare a acestor măsuri (excepție făcând măsurile referitor la care Comisia a decis că nu fac obiectul notificării). Comisia este singura autoritate care poate declara o măsură de ajutor de stat drept compatibilă cu tratatul, dispunând de largi puteri discreționare în acest sens. Cele mai frecvente forme de ajutor de stat sunt subvențiile și scutirile de taxe. La acestea se adaugă și alte instrumente: credite preferențiale, garanții, amânări la plata impozitelor și participare la capital. Ajutoarele de stat pot fi acordate de administrația națională/federală, regională sau locală, precum și de entități aflate sub controlul statului. Consiliul European de la Lisabona din martie 2000 a stabilit obiectivul acordării unor ajutoare de stat mai puțin numeroase și mai bine direcționate. În 2005, Comisia a prezentat un plan de acțiune privind ajutoarele de stat (PAAS), scopul fiind acela ca normele referitoare la aceste ajutoare să sprijine într-o mai mare măsură competitivitatea, creșterea durabilă, coeziunea socială și regională și protecția mediului. PAAS avea la bază următoarele principii: ajutoare de stat mai puțin numeroase și mai bine direcționate; o abordare economică mai precisă; proceduri mai eficace, o mai bună impunere a respectării dispozițiilor aplicabile, un grad mai ridicat de predictibilitate și o transparență sporită; responsabilitate comună a Comisiei și a statelor membre. PAAS a fost implementat treptat în perioada 2005-2009. Ajutoarele de stat acordate pentru sectorul industriei și al serviciilor (neincluzând transportul feroviar sau alte tipuri de transporturi și nici agricultura și pescuitul) s-au menținut, până la declanșarea crizei financiare, în cea de a doua jumătate a anului 2008, la valori apropiate nivelului de 0,5 % din produsul intern brut al UE-27, însă în 2009 au crescut la 3,5 % din PIB, respectiv 410 miliarde de euro. Ajutoarele de stat acordate sectorului financiar în contextul crizei financiare s-au ridicat la 351,7 miliarde de euro în 2009, respectiv la 2,98 % din produsul intern brut al statelor UE-27; prin urmare, ajutoarele acordate acestui sector au generat cea mai mare parte din creșterea de ansamblu a ajutoarelor de stat în intervalul 2008- PE476.108v02-00 2/9 DT\888462.doc
2009. 2. Obiectivul și sfera auditului Obiectivul auditului a fost de a determina dacă procedurile Comisiei asigură o gestionare eficace a controlului ajutoarelor de stat. (a) Sistemul existent de notificări, plângeri și investigații ex officio asigură tratarea de către Comisie a tuturor cazurilor relevante legate de ajutoarele de stat? (b) Comisia dispune de structuri și de proceduri adecvate de gestionare, care să permită tratarea eficace a cazurilor privind ajutoarele de stat, cu respectarea termenelor aplicabile? (c) Comisia monitorizează impactul activităților sale de control al ajutoarelor de stat? Auditul s-a axat pe organizarea existentă la nivelul Comisiei și pe procesele decizionale și de monitorizare din cadrul acesteia, pentru perioada 2008-2010. Sfera auditului a cuprins domeniile care țin de competența Direcției Generale Concurență în materie de control al ajutoarelor de stat. Acestor domenii le corespunde un procent de 96 % din totalul ajutoarelor de stat acordate în 2009. Activitățile de audit desfășurate la nivelul Comisiei au inclus următoarele elemente: (a) examinarea unui eșantion format din 50 de (pre)notificări, 30 de plângeri, 40 de dosare de monitorizare și 10 dosare de recuperare; (b) interviuri cu funcționari însărcinați cu soluționarea dosarelor și cu funcționari care supraveghează activitățile de soluționare a dosarelor, din cadrul a 10 unități diferite ale DG Concurență, cu funcționari aflați în posturi-cheie în unitățile orizontale ale DG Concurență, precum și cu reprezentanți ai Serviciului Juridic și ai Secretariatului General al Comisiei; (c) analiza documentației-cheie vizând procesul de gestionare; (d) teste analitice. 3. Constatările Curții Comisia nu dispune de niciun temei juridic concret pe baza căruia să impună statelor membre ca acestea să îi furnizeze informații vizând identificarea principalelor autorități care acordă ajutoare de stat sau privind organizarea internă la nivel de stat membru și procedurile aplicabile de notificare și de control din statele membre. În plus, Comisia nu dispune de un temei juridic concret nici pentru a putea desfășura anchete sectoriale sau anchete la nivel de stat membru în vederea identificării eventualelor cazuri de ajutoare care contravin legislației. În același timp, trebuie însă spus că serviciile Comisiei nu au fructificat pe deplin, în vederea evaluării riscului de nenotificare a ajutoarelor, informațiile care sunt disponibile public. Astfel, Comisia nu a efectuat o identificare a categoriilor de măsuri de ajutor care prezintă un risc de nenotificare deosebit de ridicat risc determinat fie de caracteristicile inerente ale măsurilor în cauză, fie de deficiențele din cadrul sistemelor de control instituite de statele membre. DT\888462.doc 3/9 PE476.108v02-00
Curtea a constatat că Comisia a introdus exceptări în bloc de la cerința de prenotificare și de aprobare a Comisiei în mai multe domenii, printre care ajutoarele de stat acordate pentru ocuparea forței de muncă, pentru activitățile de formare, pentru cercetare și dezvoltare și pentru protecția mediului. În 2008, aceste diverse măsuri de exceptare au fost reunite într-un regulament general de exceptare pe categorii de ajutoare (GBER - General Block Exemption Regulation). În acord cu principiile de bază enunțate în Planul de acțiune privind ajutoarele de stat (PAAS), GBER a extins în mod semnificativ domeniul de aplicare al regulamentelor anterioare (BER), atât în ceea ce privește tipurile de ajutoare, cât și în ceea ce privește sumele maxime permise. Începând cu anul 2007, numărul măsurilor din categorii exceptate în bloc este mai mare decât numărul notificărilor. Curtea a constatat că Comisia a recunoscut importanța crescândă a monitorizării ex post în contextul unui număr din ce în ce mai mare de măsuri exceptate. Activitatea de monitorizare a Comisiei se limitează însă la o analiză documentară anuală a 15 scheme de ajutor care au făcut obiectul aprobării și a 15 măsuri care aparțin categoriilor exceptate în bloc, selectate în funcție de aprecierea funcționarilor Comisiei însărcinați în acest sens. În urma exercițiului de monitorizare al Comisiei aferent anului 2008, s-au detectat probleme semnificative în 3 cazuri din cele 30 examinate. În șapte din cele opt state membre vizitate, părțile interesate au declarat că un rol mai proactiv al Comisiei ar reprezenta un element pozitiv, fie într-unul, fie în mai multe domenii. Aceste domenii, care ar merita atenție suplimentară din partea Comisiei, sunt următoarele: sensibilizarea entităților competente (care ar putea acorda ajutoare de stat) cu privire la obligația de notificare; promovarea bunelor practici în materie de concepere a unor măsuri eficace de ajutor, care să respecte normele UE din domeniul concurenței; elaborarea mai multor îndrumări cu privire la informațiile exacte care trebuie furnizate în cadrul fiecărui tip de notificare pentru ca notificarea respectivă să fie considerată completă de serviciile Comisiei. Standardizarea formularului de notificare în cadrul sistemului electronic SANI (State Aid Interactive) nu rezolvat decât parțial această problemă; publicarea unei secțiuni separate de întrebări frecvente pe site-ul referitor la concurență al Comisiei Europene, secțiune care să fie actualizată regulat; un serviciu de asistență la cerere (helpdesk) pentru furnizarea de informații cu privire la modul de interpretare a orientărilor. Curtea a constatat că, deși unul dintre obiectivele reorganizării din 2007 a activității Direcției Generale Concurență a fost de a crește capacitatea direcției generale de a-și utiliza resursele în mod eficient, printr-o alocare mai flexibilă a resurselor umane între diferitele unități și direcții (care permite includerea în echipa fiecărui dosar a unui funcționar dintr-o altă unitate, fie pentru a îndeplini un rol principal, fie pentru a îndeplini un rol de sprijin), de fapt, timpul alocat de responsabilii de dosare pentru dosarele gestionate de alte unități s-a limitat la un procentaj foarte modest din timpul lor total de lucru (cu excepția perioadei de început a crizei financiare). Curtea a constatat că, între anul 2005 și anul 2008, durata medie necesară Comisiei pentru luarea deciziilor a crescut. În perioada 2007-2008, pentru 40 % din notificări s-a luat o decizie în șase luni sau mai mult. Acest procentaj a scăzut considerabil în 2009, însă această evoluție PE476.108v02-00 4/9 DT\888462.doc
are la bază, parțial, dosarele legate de criza financiară, care au fost tratate extrem de rapid, din cauza naturii urgente a problemelor în cauză. Curtea a constatat că, în cazul unei treimi din notificările din eșantion, Comisia transmite cel puțin două solicitări de informații. În principiu, în această etapă nu trebuie să existe decât o singură solicitare globală de informații, care trebuie trimisă în mod normal în termen de 4-6 săptămâni de la data notificării. În cazurile deosebite, se poate transmite și o a doua solicitare, care trebuie însă justificată corespunzător. Cu toate acestea, în 28 % din cazurile din eșantion în care Comisia a solicitat în mod oficial informații suplimentare, au fost transmise cel puțin trei solicitări. Curtea a examinat o procedură simplificată (PS), care a fost introdusă pentru a examina întro perioadă scurtă de timp anumite tipuri de măsuri de ajutor de stat care necesită doar verificarea de către Comisie a conformității măsurii cu normele și practicile existente, fără a exercita nicio competență discreționară. Curtea a constatat că, în 2010, procedura simplificată a fost utilizată pentru 21 de cazuri, ceea ce reprezintă mai puțin de 4 % din numărul total de notificări primite. Curtea a constatat că, în perioada 2006-2010, s-a înregistrat o creștere constantă atât a numărului de plângeri primite, cât și a numărului de plângeri încă nesoluționate. Jumătate din plângerile încă nesoluționate erau mai vechi de un an, iar aproape un sfert erau mai vechi de doi ani; în plus, existau și câteva astfel de plângeri care erau mai vechi de cinci ani. Un număr ridicat de plângeri încă nesoluționate se observă mai ales în domeniul transporturilor. Curtea a analizat, de asemenea, recuperarea ajutoarelor de stat ilegale. Curtea a remarcat că, din 2005, Comisia a redus la jumătate numărul dosarelor de recuperare nefinalizate și încă active; începând din 2003, deciziile de recuperare sunt urmărite de o echipă specializată. Comisia a reușit să reducă numărul dosarelor de recuperare nefinalizate și încă active de la 94 la sfârșitul anului 2005 la 41 la sfârșitul anului 2010. Unele dosare de recuperare trenează de 10 până la 20 de ani din cauza duratei îndelungate a acțiunilor în justiție, atât cele derulate în fața instanțelor naționale (statul membru împotriva beneficiarului), cât și cele derulate în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene (Comisia împotriva statului membru). Vârsta medie a celor 41 de dosare de recuperare nefinalizate era, în iulie 2010, de aproape cinci ani. 14 dintre aceste dosare trenează de cel puțin zece ani. Curtea a constatat că acele cazuri urgente legate de criza financiară au fost tratate mult mai rapid decât cazurile care nu vizau contextul de criză, utilizându-se mai puțin corespondența oficială în comunicarea cu statele membre și recurgând mai ales la schimburi neoficiale de informații, derulate prin telefon și prin e-mail. Având în vedere caracterul presant al situației, Comisia a procedat rapid la adoptarea de orientări specifice pentru ajutoarele de stat acordate sectorului financiar. Reacția rapidă a Comisiei și atitudinea pragmatică a acesteia au contribuit la absența totală a falimentelor în rândul instituțiilor financiare majore cu sediul în Uniunea Europeană. Sistemul de aprobări provizorii ale ajutoarelor pentru o perioadă de șase luni a permis acordarea ajutoarelor în mod rapid și legal, Comisia păstrându-și dreptul de a examina ulterior cu mai multă atenție dosarele în cauză. Curtea a analizat, de asemenea, monitorizarea asigurată de Comisie. Curtea a constatat că datele furnizate de statele membre cu privire la ajutoarele de stat, date utilizate de Comisie, sunt probabil incomplete și că numeroase state membre au furnizat cu întârziere datele cerute. Având în vedere că datele furnizate Comisiei și publicate de aceasta exclud unul dintre cele mai important sectoare care beneficiază de ajutoare de stat, sectorul transporturilor feroviare, DT\888462.doc 5/9 PE476.108v02-00
datele în cauză nu pot fi considerate complete. Metoda utilizată de Comisie pentru calcularea valorii anumitor tipuri de ajutor, în special ajutorul acordat sectorului financiar, a fost considerată relativ arbitrară. 4. Recomandările Curții: Recomandarea 1 Comisia ar trebui să reexamineze modul în care sunt alocate și utilizate resursele aferente activităților sale de coordonare a ajutoarelor de stat, astfel încât să poată întreprinde următoarele măsuri: (a) să adopte un rol mai proactiv în relația cu satele membre și să își intensifice eforturile vizând informarea și sensibilizarea cu privire la normele aplicabile ajutoarelor de stat, prin diseminarea de bune practici și prin punerea la dispoziție a mai multor îndrumări practice; (b) să își amplifice activitățile de monitorizare, atât în ceea ce privește dimensiunea eșantioanelor, cât și în ceea ce privește sfera acestor activități; (c) să organizeze investigațiile ex officio într-un mod mai sistematic și mai precis direcționat, în vederea detectării ajutoarelor ilegale. Recomandarea 2 (a) În vederea unei mai mari transparențe și a accelerării procesului decizional, Comisia ar trebui să se angajeze în mod ferm să închidă examinările preliminare fie prin luarea unei decizii, fie prin lansarea unei proceduri oficiale de investigare în termen de un an de la primirea notificării inițiale. (b) Comisia ar trebui să reducă cât mai mult posibil numărul solicitărilor de informații transmise statelor membre, limitându-se la solicitările care sunt strict necesare în cadrul procesului său decizional. (c) Pentru a asigura un nivel mai ridicat de securitate juridică pentru toate părțile interesate, Comisia ar trebui să claseze în mod prompt plângerile identificate drept nefondate. (d) Comisia ar trebui să informeze periodic reclamanții, statele membre și beneficiarii cu privire la evoluția (sau la stagnarea) cazurilor în care sunt implicați și cu privire la rezultatele investigațiilor aferente. (e) Comisia ar trebui să reflecteze la posibilele învățăminte care pot fi desprinse din modul în care a răspuns crizei financiare, în vederea unei eventuale îmbunătățiri a metodelor sale normale de lucru. (f) Comisia ar trebui să implementeze un sistem mai performant de înregistrare a timpului de lucru și de informații de gestiune, pentru a putea monitoriza în mod eficace timpul dedicat fiecărui dosar și volumul de lucru al fiecărui responsabil de dosare și pentru a optimiza, astfel, utilizarea resurselor. Recomandarea 3 (a) Comisia ar trebui să crească gradul de eficiență și de fiabilitate a activităților sale de colectare de date. PE476.108v02-00 6/9 DT\888462.doc
(b) Comisia ar trebui să evalueze în mod regulat impactul ex post al ajutoarelor de stat și al controlului acestor ajutoare asupra întreprinderilor, a piețelor și a economiei în ansamblul ei. 5. Rezumatul răspunsurilor Comisiei Comisia salută constatarea Curții de Conturi Europene privind reacția promptă a Comisiei la criza financiară. Comisia sprijină recomandările Curții și a transmis câteva comentarii referitoare la aceste recomandări, mai precis: Referitor la recomandarea 1: (a) Comisia salută recomandarea. (b) Sfera exercițiului de monitorizare din 2011 se va dubla pentru a include 33 % din ajutoarele acordate în temeiul schemelor de ajutoare de stat aprobate sau în temeiul Regulamentului de exceptare pe categorii din 2009. (c) Monitorizarea va fi intensificată pentru a contribui la detectarea ajutorului ilegal. Referitor la recomandarea 2: (a) Cadrul procedural actual obligă deja Comisia să decidă sau să inițieze procedura oficială de investigare privind ajutorul notificat în termen de două luni de la primirea unei notificări complete. (b) Comisia acceptă că numărul de solicitări de informații trebuie să fie cât mai redus posibil. Acest principiu este deja prevăzut în Codul de bune practici. DG Concurență a instituit, de asemenea, un mecanism de control. (c) Comisia ia notă de această recomandare. Cu toate acestea, noțiunea de plângere admisibilă este amplă în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene. (d) Comisia acceptă această recomandare care este deja prevăzută de Codul de bune practici. (e) Comisia a desprins deja învățăminte din tratarea până în prezent a măsurilor adoptate în contextul crizei financiare. Cu toate acestea, unele elemente nu pot fi aplicate cu ușurință în alte sectoare ale economiei. (f) Comisia intenționează să implementeze, începând din 2012, un sistem mai performant de înregistrare a timpului de lucru (pe baza experienței acumulate în cadrul unui proiectpilot voluntar), combinat cu o evaluare ex ante a volumului de lucru, ceea ce va facilita alocarea resurselor. Referitor la recomandarea 3: (a) Pentru a facilita colectarea datelor și pentru sporirea eficienței, atât în beneficiul statelor membre, cât și al Comisiei, DG Concurență a introdus o nouă aplicație pentru baza de date centralizată, în care autoritățile din statul membru care acordă ajutorul își pot codifica în mod direct cheltuielile aferente ajutorului de stat. Se intenționează ca această aplicație, denumită SARI, să fie complet funcțională până în 2012. În ceea ce privește fiabilitatea, se reamintește că statele membre au responsabilitatea de a furniza date complete și precise. În această privință, proiectul legislativ în curs de dezbatere privind DT\888462.doc 7/9 PE476.108v02-00
modificarea obligațiilor de raportare ale statelor membre ia în considerare acest aspect și include o formulare mai strictă privind datele complete fiabile pe care statele membre trebuie să le prezinte în raportul anual. (b) Comisia reamintește că principalul său rol este de a preveni ajutorul de stat incompatibil cu tratatul. Evaluarea compatibilității pe care o efectuează în prezent reprezintă o formă de evaluare a impactului din perspectiva obiectivelor prevăzute de tratat și care ține seama de denaturarea concurenței și impactul asupra schimburilor comerciale. O evaluare ex post cuprinzătoare a impactului controlului ajutoarelor de stat nu este realistă, având în vedere situația actuală a științelor economiei și resursele limitate. Cu toate acestea, Comisia va continua să realizeze evaluări ad-hoc ale unor măsuri specifice de control al ajutoarelor de stat. 6. Recomandări ale raportorului pentru posibila includere în raportul Comisiei referitor la descărcarea de gestiune pentru 2009 Parlamentul European 1. salută Raportul special nr. 15/2011 al Curții de Conturi Europene: Procedurile Comisiei asigură o gestionare eficace a controlului ajutoarelor de stat? și susține, în general, recomandările Curții, cu următoarele observații și remarcând faptul că numai opt state membre au fost selectate pentru acest audit; 2. ia act de evaluarea Curții potrivit căreia Comisia a reacționat prompt și eficient la criza financiară și, astfel, a contribuit în mod semnificativ la absența totală a falimentelor în rândul instituțiilor financiare majore cu sediul în Uniunea Europeană; 3. invită Comisia să adopte un rol mai proactiv în relația sa cu statele membre, în special: să își intensifice eforturile vizând informarea și sensibilizarea cu privire la normele aplicabile ajutoarelor de stat prin diseminarea de bune practici și punerea la dispoziție a mai multor îndrumări practice; să se asigure că, după caz, toate ajutoarele de stat sunt notificate în mod corespunzător și să elaboreze mijloace de disciplinare a statelor membre în caz contrar; să pună la dispoziție, fără întârziere, mai multe resurse umane pentru controlul ajutoarelor de stat; 4. constată deficiențele existente în ceea ce privește nevoia de a accelera procesul decizional și de a spori transparența acestuia și invită Comisia să ia măsuri pentru limitarea duratei procedurii de investigare; constată numărul mare de solicitări de informații transmise statelor membre și încurajează Comisia să limiteze acest număr în vederea accelerării procedurii; solicită Comisiei să informeze Parlamentul cu privire la durata medie necesară pentru finalizarea dosarelor în ultimii patru ani, aferentă fiecărui stat membru; 5. încurajează Comisia să analizeze în continuare dacă învățămintele desprinse din tratarea cu succes a crizei financiare ar putea fi utilizate și pentru raționalizarea activității în condiții normale, precum și să informeze Parlamentul cu privire la posibilele schimbări introduse anterior lunii septembrie 2012; 6. subliniază importanța asigurării securității juridice pentru toate părțile interesate, prin urmare solicită Comisiei: PE476.108v02-00 8/9 DT\888462.doc
să claseze în mod prompt plângerile identificate ca nefondate; să accelereze procedura de tratare a plângerilor în general să aloce resursele necesare pentru a reduce în continuare numărul ridicat de plângeri încă nesoluționate; să informeze reclamanții, statele membre și beneficiarii cu privire la evoluția cazurilor aflate în derulare și la rezultatele investigațiilor aferente; 7. constată deficiențele existente în utilizarea resurselor umane disponibile și salută intenția Comisiei de a pune în aplicare un sistem mai performant de înregistrare a timpului de lucru; susține sugestia Curții referitoare la un sistem de informații de gestiune, pentru a putea monitoriza în mod eficace timpul dedicat diferitelor dosare și volumul de lucru al responsabililor de dosare; estimează că un astfel de sistem ar trebui să fie operațional până la sfârșitul anului 2012; 8. subliniază importanța monitorizării ajutoarelor de stat și, prin urmare, încurajează Comisia să își amplifice activitățile de monitorizare, atât în ceea ce privește dimensiunea eșantioanelor, cât și în ceea ce privește sfera acestor activități; 9. constată deficiențele existente la nivelul procesului de colectare a datelor și invită Comisia să îmbunătățească eficiența și fiabilitatea acestuia și să raporteze cu privire la progresul înregistrat în introducerea aplicației SARI până la încheierea procedurii de descărcare de gestiune pentru exercițiul financiar 2010; 10. invită Comisia să își extindă evaluarea ex post a impactului ajutoarelor de stat și controlul acestor ajutoare asupra întreprinderilor, a piețelor și a economiei în ansamblul ei. DT\888462.doc 9/9 PE476.108v02-00