Responsabilitatea fiscal-bugetară și noul Cod Fiscal Ionut Dumitru Președinte al Consiliului fiscal București, 22 iulie 2015
Opinia Consiliului fiscal asupra proiectului de revizuire a Codului fiscal Aviz negativ motivat de existența unui risc extrem de deteriorare permanentă și de proporții a poziției finanțelor publice ale României, în contradicție cu regulile fiscale și principiile instituite de Legea Responsabilității Fiscal-Bugetare și cu tratatele de guvernanță fiscală europene. Este discutabilă oportunitatea unei relaxări fiscale de asemenea proporții Poziția ciclică a economiei este probabil a se situa la echilibru ori chiar a consemna existența unui exces de cerere începând cu anul 2016 România riscă să rămână în capcana unei politici fiscale prociclice, apăsând pe accelerație în faza de expansiune a ciclului economic și riscând să fie constrânsă să implementeze măsuri de ajustare structurală într-o inevitabilă fază viitoare de recesiune. Rezerve în ceea ce privește implicații asupra creșterii economice pe termen lung pe care le are compoziția pachetului legislativ, axat pe reducerea impozitării consumului.
Setul măsurilor discreționare și (dez)echilibrul finanțelor publice
Impactul de runda întâi a măsurilor din noul Cod Fiscal Principalele măsuri ale Codului Fiscal Nr. Măsura Impact bugetar Miliarde lei % din PIB 1 Reducere cotă standard TVA de la 24% la 19% -8,9-1,2 2 Reducere impozit pe dividende de la 16% la 5% -1,3-0,2 3 Diverse reduceri ale accizelor (inclusiv impactul pe TVA) -3,6-0,5 4 Schimbări ale scutirilor privind impozitul pe venit -1,2-0,2 5 Schimbări privind CAS -0,7-0,1 6 Desființarea taxei pe construcții speciale -1,0-0,1 7 Alte măsuri -0,4-0,1 Total -17,1-2,3 Alte surse de presiune asupra deficitului bugetar: 2016 - Majorarea salariilor din sectorul public în conformitate cu noua Lege-cadru de salarizare (cf. MFP, impactul brut estimat este 15.5 mld. lei, iar cel net de 10 mld. lei (1,3% din PIB)) 2017 - majorarea cu cel puțin 1% din PIB a cheltuielilor de apărare conform angajamentului politic de la începutul anului 2015
Efecte de runda a doua ale codului fiscal - estimare Multiplicator fiscal de impact calibrat la 0.4 (cf. Battini et al., 2014), cu efecte persistente timp de 4 ani (multiplicator total de 1.2) Nivelul propus este situat în partea de sus a intervalului multiplicatorilor estimați pentru economii cu caracteristici similare României Plus de creștere economică (relativ la scenariul de bază) de 1pp. în 2016 și 2017, respectiv 0.6pp. și 0.3pp. în 2018 și 2019 Elasticitățile agregatelor bugetare la PIB folosite pentru calculul efectelor de runda a doua preluate din studiul OECD Price et al., 2014 și folosite și de Comisia Europeană Efectele de runda a doua la nivelul încasărilor bugetare sunt de 0,2% din PIB în 2016, 0,5% din PIB în 2017 și 0,7% din PIB în 2018
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015e 2016p 2017p 2018p Impactul măsurilor propuse asupra deficitului bugetar (% din PIB) 10 gap PIB 8 6 4 Deficit efectiv cod fiscal Deficit efectiv necesar pentru un deficit structural de 1% din PIB Criteriul de la Maastricht (deficit de 3% din PIB) 2 0-2 -3,0-2,0 0,6-0,6-1,2-2,0-1,5-1,2 0,4-1,2 1,2-2,2 1,3-2,9 2,0-1,1 Deficit efectiv cod fiscal+armata+salarii -1,4-1,7-1,0-1,8-1,9-1,5-1,5-2,3-2,2-0,3 0,1 0,4-2,7-2,2-4 -6-8 -10-4,7-3,5-5,6-8,9-6,6-5,3-2,9-4,6-3,2-5,0-4,5 Sursa: Consiliul Fiscal Consiliul Fiscal estimeaza ca deficitul bugetar va depasi 3% din PIB in 2016, cu riscul reintrarii in procedura de deficit excesiv. Incluzând și cresterea de salarii in sectorul bugetar si implementarea angajamentul politic pentru cheltuielile de aparare, deficitul bugetar ar putea atinge 5% din PIB în 2017, ceea ce ar accentua tendinta de crestere nesustenabila a datoriei publice (peste 45% din PIB cel mai probabil încă din 2017).
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015e 2016p 2017p 2018p 11,0 9,0 7,0 5,0 3,0 1,0-1,0-3,0-5,0-7,0 Problema recurentă a prociclicității politicii fiscal-bugetare 0,2 Exces de cerere (+)/deficit de cerere (-) Def structural cod fiscal+salarii+armata Impuls fiscal, cresterea(+)/scaderea(-) deficitului structural (scala din dreapta) -0,6-0,7 0,1 1,0-0,3 1,9 0,7 3,4 0,2-2,9-2,6-1,1-0,7-0,4 0,0 3,7 1,0-0,1 4 3 2 1 0-1 -2-3 -9,0-4 Sursa: AMECO, Consiliul Fiscal In scenariul in care cresc si salariile in sectorul bugetar, stimulul fiscal prociclic proiectat pentru 2016 ar fi chiar mai puternic ca amploare decat cel din anul 2008. România riscă să intre din nou în capcana unei politici fiscale pro-ciclice, riscând să fie constrânsă să implementeze măsuri de ajustare structurală de amploare într-o inevitabilă fază viitoare de recesiune. Beneficiile în materie de creștere economică suplimentară pe termen scurt vor fi depășite de costurile pe care o inevitabilă consolidare fiscală le-ar putea genera în faza descendentă a ciclului economic.
Noua lege cadru a salarizării în sectorul public are potențialul de a reversa ajustarea anvelopei salariale realizată în timpul crizei 7,9 2000 8,3 2001 8,5 2002 8,1 2003 8,1 2004 8,7 2005 9,2 2006 9,7 2007 10,3 2008 10,7 2009 9,5 2010 7,8 2011 7,7 2012 8,0 2013 7,7 2014 7,4 2015 9,2 2016 1.398 1.177 1.181 1.183 Cheltuieli salariale ESA 2010 (% din PIB) Nr. salariați sector bugetar (mii persoane) 11,0 10,0 1.400 9,0 1.350 8,0 1.300 7,0 1.250 6,0 1.200 5,0 1.150 Dec 2008 Dec 2009 Dec 2010 Dec 2011 Dec 2012 Dec 2013 Mai 2014 Dec 2014 Mai 2015 Sursa: Eurostat, calcule proprii Sursa: MFP
O privire asupra implicațiilor Pactului de Stabilitate și Creștere
Situaţia relativă a statelor membre din perspectiva Pactului de Stabilitate și Creștere (PSC) Sub braţul corectiv al PSC (în EDP): Data limită de corectare 2015: PT, SI, FR, IE, UK Data limită de corectare 2016: CY, GR, ES, HR Sub braţul preventiv al PSC Fără EDP: EE, SE, LU Din 2011: FI Din 2012: BG, DE Din 2013: HU, IT, LT, LV, RO Din 2014: AT, BE, CZ, DK, NL, SK Din 2015: MT, PL
Timpul petrecut în procedura de deficit excesiv (EDP) în raport cu termenele acordate iniţial 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 ani Ţări care se află încă în EDP IE GR FR HR CY PT SI UK ES HU BE BG CZ DK IT Nr. de ani acordat initial pentru corectarea EDP Ţări care au ieşit din EDP LV LT NL AT RO SK FI DE PL MT EE LU SE Nr. efectiv de ani petrecut/de petrecut în EDP Sursa: Comisia Europeană Grosul ajustării structurale întreprinse de Romania (6,7 pp. din PIB) realizat în contextul EDP răgaz de ajustare similar majorității statelor, ieșire din EDP la deficit structural de 2.1% din PIB Ajustarea cumulată sub brațul preventiv al PSC (2013 și 2014) 1.1 pp. de PIB
Matricea de decizie pentru determinarea necesarului de ajustare în funcţie de poziţia ciclică Ajustare fiscală anuală cerută Stare Condiţie Datorie sub 60% şi fără risc de sustenabilitate Datorie peste 60% sau risc de sustenabilitate Vremuri îngrozitoare PIB(%) < 0 sau output gap < -4 din PIB Nu este necesară nicio ajustare Vremuri foarte grele -4 output gap < -3 0 0,25 Vremuri grele -3 output gap < -1,5 0 dacă gap-ul este în deschidere, 0,25 dacă gap-ul este în închidere 0,25 dacă gap-ul este în deschidere, 0,5 dacă gap-ul este în închidere Vremuri normale -1,5 output gap < 1,5 0,5 > 0,5 Vremuri bune output gap 1,5 Sursa: Comisia Europeană > 0,5 dacă gap-ul este în deschidere, 0,75 dacă gap-ul este în închidere 0,75 dacă gap-ul este în deschidere, 1 dacă gap-ul este în închidere
-5,6-5,3-4,1-2,8-2,6-2,6-2,5-2,6-2,7-2,5-2,5-2,0-2 -2,0-1,6-1,7-1,7-1,6-1,3-1,4-1,0-1,2-1,3-0,9-0,9-1,0-1,1-1,1-0,7-0,1-0,2-0,6-0,4-0,7-0,8-0,8-0,3-0,4-0,1-0,3-0,2 0,2 0,1 0,1 0,4 0,4 0,4 0,3 0,9 1,2 1,5 1,6 Îndepărtare a deficitului structural față de MTO, în timp ce toate celelalte țări s-ar afla pe o traiectorie de convergență 2 % din PIB potențial 1 0-1 -2-3 -4-5 -6 2014 2018 MTO BE BG CZ DK DE EE IE GR ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO* SI SK FI SE UK Sursa: AMECO, Programe de Stabilitate și de Convergență, calcule proprii * deficit structural asociat Codului Fiscal 3,3% + impact salarii sector public și cheltuieli militare 2,3%
Vulnerabilități asociate unei traiectorii ascendente a datoriei publice
Latvia Ireland Slovenia Luxembourg Romania Estonia Spain Lithuania Croatia United Kingdom Cyprus Portugal Slovakia Finland Greece Bulgaria Denmark Netherlands Czech Republic France Italy Austria Belgium Germany Hungary Sweden Poland Malta 10,6 23,6 27,6 40,0 39,8 40,9 53,6 45,2 42,6 43,9 50,1 59,3 68,8 80,9 74,7 68,0 76,9 97,7 85,0 89,4 84,5 95,0 109,7 107,5 106,5 130,2 132,1 177,1 Datoria publică, 2007-2014 (% în PIB) 200 180 2007 2014 5 4,5 160 Factor multiplicativ (scala din dreapta) 4 140 3,5 120 3 100 2,5 80 2 60 1,5 40 1 20 0,5 0 0 Sursa: Eurostat Toate statele membre ale UE au înregistrat creșteri ale datoriei publice în perioada crizei. România a avut una dintre cele mai mari creșteri ale datoriei publice în termeni relativi în perioada 2007-2014. O continuare a creșterii datoriei publice ne-ar vulnerabiliza foarte mult în fața unei viitoare recesiuni ciclice: datoria publică poate crește cu ușurință peste 60% din PIB în această situație. Legea 69/2010 praguri ale datoriei de 45-50-55% din PIB înghețarea salariilor și a cheltuielilor de asistență socială (inclusiv pensii).
3% 3% 2% 2% 4% 7% 6% 6% 6% 6% 6% 5% 5% 11% 10% 10% 10% 9% 9% 9% 13% 14% 19% 18% 17% 17% 22% 22% 22% Expunerea băncilor față de stat este deja mare principala constrângere pentru datoria publică 25% Ponderea creditului guvernamental în total active bancare (mai 2015) 20% Credite Titluri Total 15% 10% 5% 0% RO SI HR SK IT PL HU CZ ES BG BE PT LT U2 AT DE IE LU NL GR CY FR MT FI LV EE SE DK UK Sursa: ECB La nivel european, bancile din Romania au cea mai mare expunere fata de stat ca % din total active constrangere majora pentru expansiunea suplimentara a datoriei publice. Capacitatea suplimentara de absorbtie a datoriei publice este foarte limitata la nivelul actual de dezvoltare a sistemului financiar intern.
Deținerile nerezidenților de titluri de stat în lei sunt relativ mici, dar o creștere suplimentară comportă riscuri Ponderea deținerilor nerezidenților de titluri de stat în monedă locală (% din total) 45 40 39,0 35 30 33,1 25 20 18,6 15 10 5 0 apr.10 apr.11 apr.12 apr.13 apr.14 apr.15 Sursa: ministerele de finante ale ţărilor respective Poland Hungary Romania România are o pondere mai mică a deținerilor nerezidenților de titluri denominate în monedă națională, însă aceste dețineri sunt majoritare în cazul maturităților lungi Vulnerabilitate ridicată în cazul unei schimbări de percepție/apetit la risc
Este oportun un pachet agresiv de stimulare a consumului?
M a y -05 M a y -07 M a y -09 M a y -11 M a y -13 M a y -15 Motorul principal al PIB îl reprezintă consumul pachetul foarte agresiv de stimulare a acestuia apare drept inoportun Creștere substanțială a apetitului de consum începând cu 2014 Condițiile din piața muncii s-au îmbunătățit semnificativ salariile cresc cu circa 7% în termeni nominali, masa salarială crește cu circa 9% in termeni reali. Ameliorare de proporții a încrederii consumatorilor începând cu Oct.-Nov. 2014. Consumul crește deja mai repede decât oferta internă risc pe termen mediu de reapariție a dezechilibrelor macroeconomice (deficit de cont curent și inflație) 20 Fond sa la rii nete (termeni rea li, % a n la a n) 10 0 Increderea consum a torilor 140 Consum ul populatiei (indice, Q1 2011=100 ) 15-10 130 10-20 120 5-30 0-40 110-5 -50 100-10 -15-60 -70 Jun-05 Jun-07 Jun-09 Jun-11 Jun-13 Jun-15 Astepta rile privind ra ta soma jului in urma toarele 1 2 luni Situatia economica generala in urmatoarele 12 luni 90 1 1 Q1 1 2 Q1 1 3 Q1 1 4 Q1 1 5 Q1 Vanzari bunuri de consum durabile, nominal Sector priva t Tota l economie Situatia financiara in urmatoarele 12 luni Economisirea in urmatoarele 12 luni Indice pentru increderea consumatorilor Vanzari cu amanuntul, real Consum privat total, real Nota: Fond salarii nete = (numar de salariati * salariu net) Sursa: Institutul National de Statistica, Comisia Europeana, GfK
Investitiile au o evolutie foarte slaba Investitiile private evolueaza foarte slab incepand cu 2012, iar investitiile publice au scazut continuu (ca % din PIB) incepand cu 2009, atingand in 2014 minimul ultimilor 9 ani. 36 Gross fix ed ca pita l forma tion in the priva te sector 48 10 Gross fix ed ca pita l forma tion in the public sector 10 7% Public sector investments (% of GDP) 6.7% 32 28 42 36 8 6 8 6 6% 5.2% 6.3% 6.0% 5.7% 5.4% 24 20 30 24 4 4 5% 4.8% 4.5% 4.3% 16 18 2 2 4% 12 12 0 4 Q 4 0 6 Q 4 0 8 Q 4 1 0 Q 4 1 2 Q 4 1 4 Q 4 As % of GDP Current RO N bn 0 0 0 4 Q 4 0 6 Q 4 0 8 Q 4 1 0 Q 4 1 2 Q 4 1 4 Q 4 As % of GDP Current RO N bn 3% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Sursa: Eurostat, Institutul National de Statistica, Ministerul de Finante
Investiţiile sunt încă mult sub nivelul precriză 110 Evoluţia investiţiilor şi a consumului (indice, 2008=100) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 Investitii totale in preturi 2010 Consum in preturi 2010 PIB in preturi 2010 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Sursa: EUROSTAT Consumul a recuperat deja căderea din timpul crizei, în timp ce investiţiile sunt în termeni reali cu circa 45% mai scăzute faţă de nivelul din 2008. Chiar daca excludem bula speculativă precriză din sectorul imobiliar/construcţii, investiţiile sunt încă mult sub nivelul lor de trend pe termen mediu.
Infrastructura, educaţia şi sănătatea slăbiciunile României în materie de competitivitate România Sursa: The Global Competitiveness report, World Economic Forum, 2014-2015 Calitatea infrastructurii este, în mod evident, călcâiul lui Ahile în cazul competitivităţii economiei romaneşti vis-à-vis de ţările din Europa Centrala şi de Est. Investiţiile in educaţie, sănătate şi infrastructura fizică stimuli pentru creşterea economică pe termen lung.
Evaluarea efectelor asupra creșterii economice și asupra echității sociale ale instrumentelor de stimulare fiscală Creștere economică Echitate socială Cont curent (a) T scurt T lung T scurt T lung T scurt și mediu Cresteri de cheltuieli Educație ++ ++ + ++ - Servicii de sănătate ++ + + + -- Alte cheltuieli aferente consumului guvernamental (excluzând cele aferente politicilor sociale de sprijin ++ - + - a familiilor) Cheltuieli cu pensiile -- -- Prestații sociale pentru persoanele cu handicap și ajutoare de boală + - ++ + -- Ajutoare de șomaj + - + -- Ajutoare sociale și alocații pentru susținerea familiilor + + ++ ++ - Subvenții + -- - - - Investiții publice ++ ++ -- Scaderi de taxe Impozit pe venit + ++ - - - Contribuții de asigurări sociale + ++ + + Impozit pe profit + ++ - - -- Taxe de mediu + - (b) + - Taxe pe consum (altele decât cele de mediu) + + + -- Taxe recurente asupra bunurilor imobile + - Alte taxe pe proprietate + -- - - Vânzări de bunuri și servicii + - + + - Sursa: Cournède B. et al. - Choosing fiscal consolidation instruments compatible with growth and equity, 2013 Notă: (a) Efectul de cont curent se referă la o țară aflată pe deficit, iar semnele ar fi schimbate în cazul unei țări caracterizate de surplus al contului curent.
Scăderi foarte ample ale cotei medii de TVA... Evoluția cotei medii și ponderi în coșul IPC pe cote de TVA 100% 24 90% 80% 70% 22,0-8 pp 20,6 22 20 60% 50% 40% 30% 17,5-3.5 pp 16,0 14,0 18 16 14 20% 10% 12 0% iun.10 iul.10 sep.13 iun.15 ian.16 Cota standard Cota redusa Cota zero Cota medie TVA Sursa: calcule ale Consiliului Fiscal 10 Reducerea cotei medii de TVA este una de foarte mare amploare și fără precedent la nivel european (-8 pp față de 2010, respectiv -3.5 pp față de perioada precriză). Aproape jumătate din coșul IPC are cotă de TVA redusă sau zero, față de circa o treime în cazul mediei UE.
HU DK BG LV LT SK EE SE GR FI CZ AT SI PL PT BE RO 2016 DE IT UK FR IE NL ES MT CY LU 9,8 9,6 16,4 16,1 15,4 14,8 14,8 14,7 14,3 14,0 14,0 13,9 13,6 13,2 12,8 12,6 12,2 12,1 12,0 19,1 19,1 19,1 18,6 18,4 17,7 21,2 20,7...care ar face ca RO să aibă o cotă medie de TVA sub media UE și sub noile state membre din ECE 25,0 Cota medie de TVA pe coșul IPC în statele membre ale UE 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Sursa: Fabrizio Borselli, Salvatore Chiri & Ettore Romagnano (2012) Ponderea foarte mare a produselor cu cote reduse sau zero va crește costul de administrare și crează distorsiuni ale competiției. Un sistem mai bine gândit de deduceri la impozitul pe venit ar avea efecte mai bine țintite asupra categoriilor sociale vulnerabile decât cota redusă de TVA la alimente, spre exemplu.
Luxembourg Cota standard a TVA în țările membre ale UE (2015) Malta Romania 2016 Germany Cyprus Bulgaria Estonia France Austria Slovakia United Kingdom Belgium Czech Republic Spain Latvia Lithuania Netherlands Italy Slovenia Greece Ireland Poland Portugal Romania Finland Denmark Croatia Sweden Hungary 29 27 27 25 24 24 25 25 25 23 EU average: 21.5 21 21 21 21 21 21 22 22 23 23 23 23 21 20 20 20 20 20 20 19 18 19 19 19 17 17 15 Sursa: Comisia Europeană România are în prezent a 3-a cea mai mare cotă standard a TVA la nivel european. După reducerea la 19%, România ar avea a 3-a cea mai redusă cotă standard a TVA, după Luxemburg și Malta.